Бюджетная декларация: международный опыт и риски внедрения в Украине
В конце мая 2021 года Правительством Украины было впервые одобрено Бюджетную декларацию на 2022-2024 годы. Бюджетная декларация 2024 утверждена парламентом 15 июля 2021 года.
Сейчас Бюджетная декларация на 2022 - 2024 годы определяет постепенное снижение бюджетного дефицита с 3,5% ВВП в 2022 году до 3% в 2023-м и до 2,7% в 2024 году. Об этом сообщает Минфин.
Несмотря на преимущества, документ содержит ряд вызовов. В частности, основывается на текущем законодательстве и не учитывает существующих инициатив, поэтому отдельные количественные показатели могут потерять актуальность, говорится в сообщении Нацбанка.
Также, отмечают аналитики, значительное количество целей без приоритизации по годам и детализации может затруднять их реализацию.
Мы решили осветить выводы аналитиков по проблемам Бюджетной декларации на 2022-2024 годы.
Практика Бюджетного декларирования
Среднесрочное бюджетное планирование признано лучшей международной практикой управления государственными финансами и широко применяется другими странами. В Европе эта практика получила распространение в конце 1980-х - середине 1990-х годов в ответ на стремительное увеличение расходов и расширение фискальных дефицитов, а также экономические кризисы.
В начале 2000-х годов среднесрочное планирование применяло большинство стран — членов ЕС, а после финансового кризиса 2008 года его элементы присутствовали уже в 132 странах.
Содержание Бюджетного декларирования
Бюджетная декларация может иметь различные названия и формы, однако ее основной целью является приведение в соответствие потребностей для реализации государственных стратегий развития с имеющимися ресурсами.
Разработка и принятие такого стратегического документа — хороший сигнал для экономических субъектов, поскольку это будет способствовать большей прогнозируемости как бюджетной, так и экономической политики правительства в целом.
Степень участия законодательных органов в среднесрочном бюджетном планировании существенно отличается среди стран мира. Например, в Финляндии правительство лишь информирует общественность и парламент о среднесрочных бюджетных целях, тогда как в Швеции декларация утверждается парламентом.
В Великобритании проводятся дебаты и непосредственно перед началом финансового года проект бюджетной резолюции становится законопроектом. Участие парламента является важным, поскольку таким образом устанавливается политическое обязательство соблюдать объявленных целей и показателей.
Международный опыт и украинская практика введения Бюджетного декларирования
В законодательстве Украины нет четкой формализации дальнейшей судьбы бюджетной декларации после его поступления в парламент: парламентарии могут принять ее к сведению и/или предоставить свои рекомендации относительно бюджетной политики до 15 июля, либо вообще не принимать решения. Ее принятие Верховной Радой в этом году существенно усиливает значение декларации в качестве стратегического документа и свидетельствует о серьезности обязательств соблюдать ее параметры.
Несмотря на общую схожесть подходов, отдельные элементы среднесрочного бюджетного планирования могут существенно различаться между странами. Так, среднесрочные бюджетные рамки государств-членов ЕС зависят от политических обязательств, горизонта планирования, охвата и уровня детализации, формулирование целей, порядка переноса и обязательности соблюдения. Как правило, параметры бюджетной декларации являются обязательными на первый год и индикативными — на остальных. Подход к планированию может быть гибким, то есть предусматривать ежегодное корректировки целей в соответствии с развитием экономики или изменений в фискальной политике или фиксированным, когда цели не меняются в течение всего горизонта планирования при отсутствии форс-мажорных обстоятельств.
Впрочем, изменение потолка дефицита или долга обычно имеет аргументацию, хотя на следующие периоды эти показатели чаще являются индикативными. В Украине Бюджетная декларация 2024 приближена к международным стандартам.
В 2022 году правительство будет снова подавать бюджетную декларацию, но в случае изменения показателей должны обнародовать аргументы в их пользу. Кроме традиционных положений (макроэкономические параметры, основные задачи налоговой и бюджетной политики, потолка дефицита госбюджета, объемов государственного долга), Бюджетная декларация 2024 года содержит предельные показатели расходов и предоставления кредитов и цели государственной политики для каждого главного распорядителя бюджетных средств, показатели достижения результата; оценку фискальных рисков; фискальное пространство.
Стоит отметить, фискальное пространство является новацией для Украины. Это некий «резерв политики», который обычно используется для финансирования новых инициатив после получения запросов на расходы в случае реализации фискальных рисков или потребности внепланово увеличить отдельные расходы. Однако, в Украине учитывая ожидаемый их распределение во время подготовки бюджета на плановый год, фактически он ничем не отличается от обычных расходов. Установление потолков на расходы также является распространенной практикой. Так, Нидерланды фиксируют потолок бюджетных расходов в реальном измерении. Это обеспечивает прочную основу для управления бюджетом и выполнения запланированных мероприятий политики, несмотря на колебания доходов.
Зато Швеция номинальные потолки устанавливает на трехлетний срок, а целевой показатель сальдо СЗДУ пересматривается каждый второй избирательного периода. В странах Юго-Восточной Азии такое ограничение общих расходов практически не используется, чаще оно касается организационных расходов на уровне министерств. Впрочем, наличие и соблюдение таких потолков позволяет улучшить прогнозируемость и эффективность расходов, усилить бюджетную дисциплину. Это также способствует изменению подходов к расходованию бюджетных средств — перехода от финансирования бюджетных учреждений к оказанию ими качественных государственных услуг.
Вызовы Бюджетной декларации 2024
В то же время Бюджетная декларация 2024 содержит ряд вызовов, что может осложнить ее эффективную реализацию. В частности, документ громоздкий и имеет преимущественно описательный характер. Кроме того, декларация разработана на основе действующего законодательства, тогда как в первом чтении уже принят законопроект с рядом налоговых инициатив разнонаправленного действия. Так, некоторые налоговые изменения, вероятно, будут облегчать выполнение заявленных показателей (поскольку предусматривают увеличение налоговых поступлений), одновременно изменяя методологические подходы к определению и расчету прожиточного минимума, что может существенно увеличить расходы бюджета.
Таблица 1 - Основные параметры государственного бюджета, млрд грн.
Источник: ГКСУ, МФУ, МЭРТ, НБУ.
Другим вызовом является значительное количество приоритетов бюджетной политики и их определенная разобщенность. В частности, определено 11 приоритетов, но без четкого временного разграничения. Это делает их эффективную реализацию по всем направлениям маловероятной. Большинство приоритетов также требует четкой детализации. По количественным показателям Бюджетной декларации 2024, то они основываются на консистентной среднесрочном макроэкономическом прогнозе с несколько оптимистичным взглядом на рост экономики в 2023 - 2024 годах.
Таблица 2 - Основные макроэкономические параметры бюджетной декларации
Источник: ГКСУ, МФУ, МЭРТ, НБУ.
Стоит отметить, кроме предусмотренного сокращения дефицита государственного бюджета до 2.7% ВВП, предусмотрено уменьшение государственного и гарантированного государством долга до 51% ВВП в 2024 году.
Рисунок 1 - Дефицит государственного бюджета и разрыв ВВП
Источник: НБУ.
Стоит отметить, что такие параметры являются взвешенным шагом в направлении обеспечения макрофинансовой стабильности на этапе восстановления экономики после кризиса. Впрочем, отмечают в Нацбанке, учитывая прогнозный развитие экономики и дефицит бюджета, особенно в 2024 году, фискальная политика представляется недостаточно контрциклической, что осложнит обеспечение дополнительного фискального пространства.