По всему миру, от США, Италии, Турции и Индии, политики не прекращают критиковать монетарную политику и надзорно-регуляторную деятельность центральных банков, говорится в статье «On Central Bank Independence» Пола Такера, опубликованной на официальном портале МВФ. Автор поднимает проблематику независимости центробанков, которая приобрела чрезвычайную актуальность в Украине.
Напомним, недавно произошло увольнение Председателя НБУ Якова Смолия. Часть экспертов откровенно говорит о несостоятельности действующей власти построить эффективные институты, которые позволят собирать налоги с олигархов. Однако, правительство переключилось на увеличение налогов с населения через наращивание инфляции, возвращая «старые порядки» в регулировании банковского сектора, которые когда-то дорого стоили украинским налогоплательщикам.
Мы решили осветить ключевые принципы институциональной способности центробанка через призму событий в НБУ.
Экономический прагматизм и политическая целесообразность
Современные центральные банки, несомненно, имеют большое влияние. Во-первых, право создавать деньги всегда неявно предполагает право собирать налоги, с помощью которых осуществляется перераспределение ресурсов в обществе и между поколениями путем непредвиденной инфляции (или дефляции). Во-вторых, будучи кредиторами последней инстанции (функция рефинансирования), центральные банки могут определять победителей и побежденных. В-третьих, с помощью условий своих финансовых операций (обеспечение, контрагенты и т.д.) они могут влиять на распределение кредитных средств в экономике. В-четвертых, выступая в роли надзорного органа банковской системы, они, как и регулирующие органы в других областях, практически являются законодательными и судебными органами.
Тот, кто привержен идее разделения властей, лежащей в основе конституционной формы правления, должен выступать за сохранение независимости центрального банка. В противном случае президенты и премьер-министры смогут использовать печатный станок для финансирования своих собственных проектов и обогащения сторонников, и им даже не придется обращаться в представительный орган для законного одобрения.
Склонны к авторитарной власти политики левого и правого толка подвергаются искушению захвата или подчинение монетарной власти, и МВФ следует принять во внимание последние примеры, отмечает Пол Такер. Итак, стремление повлиять на центробанк является признаком усиления авторитаризма власти.
В то время как независимые монетарные органы, принимающие решения в повседневных политических вопросах, могут помочь укрепить конституционную систему правления, а невыборные главы центральных банков, несомненно, должны быть ограничены законодательством. От этого зависит легитимность, что имеет существенное значение, так как именно на ней все держится, когда государственная политика (а это неизбежно) не оправдывает ожиданий людей.
Для того чтобы считаться легитимным, государственное устройство и деятельность правительственного учреждения должны соответствовать фундаментальным ценностям политического общества. В случае конституционных демократий к ним относятся непосредственно демократические ценности, ценности конституционализма, а также верховенства права. Это касается также центрального банка.
Ключевые принципы независимых центробанков
К принципам независимости относятся, кроме всего прочего, постановка цели, достижение которой можно отслеживать, отсутствие прав на принятие решений о распределении существенных ресурсов, коллегиальное принятие решений по принципу «один человек — один голос», обнародование принципов работы для осуществления предоставленных полномочий, прозрачность и доступность для понимания обществом, официальное приостановлении независимости и прочее.
Обновленная операционная структура
Похоже, что пандемия, которая распространилась на рубеже 2019-2020 годов, бесконечно далека от ключевых принципов независимого центробанка. Как в США, так и в зоне евро руководство центральных банков иногда снова де-факто могли становиться политической силой, поскольку широкая конституционная структура лишает избранных должностных лиц решимости.
Напомним, в интервью изданию Washington Post говорится: «Отставка Смолия стала неожиданностью для Офиса президента. Никто не ожидал и требовал его замены. Офис президента не может заставить человека остаться на своем посту, если он или она этого не хочет», - добавили в ОП.
При оценке конституционной политики чрезвычайных мер центральных банков по сохранению экономики — обеспечение домашних хозяйств и предприятий средствами — необходимо различать, в какой точке спектра между независимостью и подчинением находится каждый механизм. С одной стороны, центральный банк действует без ограничений в рамках своего мандата, но имеет гарантии министерства финансов как свидетельство того, что в конце риск берут на себя налогоплательщики. С другой стороны, центральный банк действует от имени правительства. Он лишь выполняет дискреционные решения приняты Минфином, не принимая на себя никакого риска и предоставляя денежное финансирование (прямо или косвенно) лишь в том случае, если, действуя самостоятельно, он этого хочет.
За пределами центробанка операции, которые проводятся на балансе центрального банка по поручению правительства, а также операции, проводимые на балансе правительства, принудительно финансируются через печатный станок. При каждой интервенции сохранения независимости зависит от того, кто что решает. Там, где независимость фактически прекращена, это должно быть четко обозначено, так же как и стратегия выхода.
Интересный пример, который является подтверждением этого тезиса приводится в статье Романа Шпека, Председателя Совета НАБУ. Отвечая на упрек, что Нацбанк создал дефицит ликвидности, а следовательно подавляет украинский бизнес, он отмечает: «Национальный банк Украины в 2019 году напечатал около 200 млрд гривен, активно выкупая иностранную валюту с рынка. Более того, эти напечатанные средства направлялись прямо в государственный бюджет Украины, ведь именно его финансирование с помощью гривневых ОВГЗ обеспечивал приток иностранного капитала в страну. В обратную сторону НБУ забрал из экономики только более 20 млрд грн. - за возврат банками рефинансирования и погашения ОВГЗ в его портфеле».
Проблема независимости как следствие политического популизма
Важно помнить, что в независимости всегда были враги. В рамках широкого арсенала для разрушения монетарной конституции экономики они могут использовать две общие стратегии, каждая из которых имеет очевидные и непрозрачные варианты.
Один из способов заставить центральные банки подчиниться — назначение на должность. Как показывает недавний пример Соединенных Штатов, это не так просто, когда в подходящих кандидатов просто отсутствует необходимая квалификация. Больше опасений вызывают ставленники, которые кажутся логичными, даже отличными кандидатами, но оказываются негласными верными союзниками ведущих политиков.
Наиболее известный случай, также произошел в неспокойные времена, бывший глава Федеральной резервной системы Артур Бернс, выдающийся экономист, поставил перспективы переизбрания Ричарда Никсона в 1972 году выше законодательно установленного мандата ФРС. Не стоит считать, что это был последний пример представителя политического эскорта в коридорах монетарного ведомства.
Другой способ подорвать независимость — изменение мандата. В самом примитивном варианте это простое голосования за смягчение или аннулирование закона о центральном банке. Это непросто, потому что очень заметно. Мастерская, почти парадоксальная стратегия заключается в усилении ответственности центрального банка настолько, что любой приличный чиновник почувствует себя обязанным спросить у политических лидеров, как использовать свои широкие полномочия.
Восстановление независимости
Если наше общество хочет сохранить институт независимости центрального банка с целью обеспечения стабильности денежно-кредитной системы и разделения властей в бюджетной сфере, а также если мы хотим иметь возможность восстановить независимость после коронакризиса, необходимо проявлять осторожность.
Вот пять шагов, которые советует Пол Такер: стратегия выхода из роли операционного подразделения министерства финансов к независимости после окончания пандемии и обоснованное право на принятие решений к этому; просмотр монетарных режимов для запуска мер для достижения стабилизации, когда нулевая нижняя граница может чаще оказывать негативное влияние (если не возобновится рост производительности). Просмотр мандатов в области обеспечения стабильности, в том числе общего режима политики по теневому банковскому сектору, законодательно установленного стандарта по устойчивости финансовой системы, законодательного запрета на кредитование полностью обанкротившихся финансовых компаний и повышение независимости от отрасли — такой пакет мог бы препятствовать ряду опрометчивых мер по дерегулированию, принятых за последние несколько лет, через которые вторичные рынки в начале пандемического кризиса имели чрезмерно высокую задолженность. Следующий шаг — самоограничение руководителей центральных банков, которым, в условиях независимости, следует сосредоточиться на задании сохранения стабильности денежно-кредитной системы, а не предлагать решения всех проблем общества; общая бдительность и внимание к осторожным, но нарастающим попыткам вернуть деятельности центрального банка политизированный характер, чтобы он служил узким интересам отдельных групп, - то, что сегодня радует, завтра может огорчить, пишет Пол Такер.
Политики руководствуются конъюнктурой, а в тонкостях работы денежно-кредитных учреждений мало кто разбирается. Какие бы неотложные меры не принимались, безусловно, очень правильные и важные, стоит сохранить целостность наших институтов в долгосрочной перспективе, убеждены в МВФ.
Напомним, многие инвесторы, как частные, так и институциональные, уже сделали заявления, что в текущей ситуации неопределенности относительно будущей политики центробанка и его независимости, инвесторы откладывают свои решения по инвестированию в украинскую экономику.
Инвестиционный банкир Сергей Фурса резюмирует: «Есть древнее правило. В разговоре, все, что было сказано до «но» не имеет никакого значения. И вот, в очередной раз мы получили подтверждение этому правилу. Далее, просто цитата. Зеленский: Мы поддерживаем независимость Нацбанка, но как жить, если бюджет по курсу 30 грн./$1».
