Бюджетна декларація: міжнародний досвід та ризики запровадження в Україні
Наприкінці травня 2021 року Урядом України було вперше схвалено Бюджетну декларацію на 2022–2024 роки. Бюджетна декларація 2024 затверджена парламентом 15 липня 2021 року.
Наразі Бюджетна декларація на 2022 – 2024 роки окреслює поступове зниження бюджетного дефіциту з 3,5% ВВП у 2022 році, до 3% у 2023-му і до 2,7% у 2024 році. Про це повідомляє Мінфін.
Попри переваги, документ містить низку викликів. Зокрема, ґрунтується на поточному законодавстві та не враховує наявних ініціатив, тож окремі кількісні показники можуть втратити актуальність, йдеться у повідомленні Нацбанку.
Також, зазначають аналітики, значна кількість цілей без пріоритезації за роками та деталізації також може ускладнювати їх реалізацію.
Ми вирішили висвітлити висновки аналітиків щодо проблем Бюджетної декларації на 2022–2024 роки.
Практика Бюджетного декларування
Середньострокове бюджетне планування визнане кращою міжнародною практикою управління державними фінансами та широко застосовується іншими країнами. В Європі ця практика набула поширення наприкінці 1980-х – у середині 1990-х років у відповідь на стрімке збільшення видатків та розширення фіскальних дефіцитів, а також економічні кризи.
На початку 2000-х років середньострокове планування застосовувала більшість країн – членів ЄС, а після фінансової кризи 2008 року його елементи були присутні вже в 132 країнах.
Зміст Бюджетного декларування
Бюджетна декларація може мати різні назви та форми, проте її основною метою є приведення у відповідність потреб для реалізації державних стратегій розвитку до наявних ресурсів.
Розробка та ухвалення такого стратегічного документа – гарний сигнал для економічних суб’єктів, оскільки це сприятиме більшій прогнозованості як бюджетної, так і економічної політики уряду в цілому.
Ступінь участі законодавчих органів у середньостроковому бюджетному плануванні істотно різниться серед країн світу. Наприклад, у Фінляндії уряд лише інформує громадськість і парламент про середньострокові бюджетні цілі, тоді як у Швеції декларація затверджується парламентом.
У Великій Британії проводяться дебати та безпосередньо перед початком фінансового року проєкт бюджетної резолюції стає законопроєктом. Участь парламенту є важливою, оскільки таким чином встановлюється політичне зобов’язання дотримуватися оголошених цілей та показників.
Міжнародний досвід та українська практика запровадження Бюджетного декларування
У законодавстві України немає чіткої формалізації подальшої долі бюджетної декларації після її надходження до парламенту: парламентарі можуть взяти її до відома та/або надати свої рекомендації щодо бюджетної політики до 15 липня, або взагалі не приймати рішення. Її ухвалення Верховною Радою цього року істотно посилює значення декларації як стратегічного документа і свідчить про серйозність зобов’язань дотримуватися її параметрів. Попри загальну схожість підходів, окремі елементи середньострокового бюджетного планування можуть суттєво різнитися між країнами. Так, середньострокові бюджетні рамки держав-членів ЄС відрізняються залежно від політичних зобов’язань, горизонту планування, охоплення та рівня деталізації, формулювання цілей, порядку перенесення та обов’язковості дотримання. Як правило, параметри бюджетної декларації є обов’язковими на перший рік та індикативними – на решту. Підхід до планування може бути гнучким, тобто передбачати щорічне коригування цілей відповідно до розвитку економіки або змін у фіскальній політиці або ж фіксованим, коли цілі не змінюються протягом усього горизонту планування за відсутності форс-мажорних обставин.
Утім, зміна стелі дефіциту чи боргу зазвичай має аргументуватися, хоча на наступні періоди ці показники частіше є індикативними. В Україні Бюджетна декларація 2024 наближена до міжнародних стандартів.
У 2022 році уряд має знову подавати бюджетну декларацію, але у разі зміни показників повинні бути оприлюднені аргументи на їхню користь. Крім традиційних положень (макроекономічні параметри, основні завдання податкової та бюджетної політики, стелі дефіциту держбюджету, обсягів державного боргу), Бюджетна декларація 2024 містить: граничні показники видатків та надання кредитів і цілі державної політики для кожного головного розпорядника бюджетних коштів, показники досягнення результату; оцінку фіскальних ризиків; фіскальний простір.
Варто зазначити, фіскальний простір є новацією для України. Це певний «резерв політики», який зазвичай використовується для фінансування нових ініціатив після отримання запитів на витрати у разі реалізації фіскальних ризиків чи потреби позапланово збільшити окремі видатки. Однак, в Україні враховуючи очікуваний їх розподіл під час підготовки бюджету на плановий рік, фактично він нічим не відрізнятиметься від звичайних видатків. Встановлення стель на видатки також є поширеною практикою. Так Нідерланди фіксують стелі бюджетних видатків у реальному вимірі. Це забезпечує міцне підґрунтя для управління бюджетом та виконання запланованих заходів політики, попри коливання доходів.
Натомість Швеція має номінальні стелі на трирічний термін, а цільовий показник сальдо СЗДУ переглядається кожного другого виборчого періоду. У країнах Південно-Східної Азії таке обмеження загальних видатків практично не використовується, частіше воно стосується організаційних витрат на рівні міністерств. Утім, наявність та дотримання таких стель дає змогу поліпшити прогнозованість та ефективність видатків, посилити бюджетну дисципліну. Це також сприяє зміні підходів до витрачання бюджетних коштів – переходу від фінансування бюджетних установ до надання ними якісних державних послуг.
Виклики Бюджетної Декларації 2024
Водночас Бюджетна декларація 2024 містить низку викликів, що може ускладнити її ефективну реалізацію. Зокрема, документ громіздкий та має переважно описовий характер. Крім того, декларацію розроблено на основі чинного законодавства, тоді як у першому читанні вже ухвалено законопроєкт із низкою податкових ініціатив різноспрямованої дії. Так, деякі податкові зміни, вірогідно, полегшуватимуть виконання заявлених показників (оскільки передбачають збільшення податкових надходжень), водночас зміни методологічних підходів до визначення та розрахунку прожиткового мінімуму можуть суттєво збільшити видатки бюджету.
Таблиця 1 – Основні параметри державного бюджету, млрд грн
Джерело: ДКСУ, МФУ, МЕРТ, НБУ.
Іншим викликом є значна кількість пріоритетів бюджетної політики та їх певна розпорошеність. Зокрема, визначено 11 пріоритетів, але без чіткого часового розмежування. Це робить їх ефективну реалізацію в усіх напрямках малоймовірною. Більшість пріоритетів також потребує чіткішої деталізації. Щодо кількісних показників Бюджетної декларації 2024, то вони ґрунтуються на консистентному середньостроковому макроекономічному прогнозі з дещо оптимістичним поглядом на зростання економіки у 2023 – 2024 роках.
Таблиця 2 – Основні макроекономічні параметри бюджетної декларації
Джерело: ДКСУ, МФУ, МЕРТ, НБУ.
Варто зазначити, окрім передбаченого скорочення дефіциту державного бюджету до 2.7% ВВП, передбачено зменшення державного та гарантованого державою боргу до 51% ВВП у 2024 році.
Рисунок 1 - Дефіцит державного бюджету та розрив ВВП
Джерело: НБУ.
Варто зазначити, такі параметри є виваженим кроком у напрямі забезпечення макрофінансової стабільності на етапі відновлення економіки після кризи. Утім, зазначають у Нацбанку, з огляду на прогнозний розвиток економіки та дефіцит бюджету, особливо у 2024 році, фіскальна політика видається недостатньо контрциклічною, що ускладнить забезпечення додаткового фіскального простору.