По всьому світу, від США, Італії, Туреччини й до Індії, політики не припиняють критикувати монетарну політику та регуляторно-наглядову діяльність центральних банків, йдеться в статті «On Central Bank Independence» Пола Такера, оприлюднену на офіційному порталі МВФ. Автор піднімає проблематику незалежності центробанків, яка набула надзвичайної актуальності в Україні.
Нагадаємо, нещодавно відбулося звільнення Голови НБУ Якова Смолія. Частина експертів відверто говорить про неспроможність чинної влади розбудувати ефективні інституції, які фактично дозволять збирати податки з олігархів. Проте, уряд переключився на збільшення податків з населення через нарощення інфляції, повертаючи «старі порядки» в регулюванні банківського сектору, який колись дорого обійшовся українським платникам податків.
Ми вирішили висвітлити ключові засади інституційної спроможності центробанку через призму подій в НБУ.
Економічний прагматизм та політична доцільність
Сучасні центральні банки, безсумнівно, мають великий вплив. По-перше, право створювати гроші завжди неявно передбачає право збирати податки, за допомогою яких здійснюється перерозподіл ресурсів в суспільстві й між поколіннями шляхом непередбаченої інфляції (або дефляції). По-друге, будучи кредиторами останньої інстанції (функція рефінансування), центральні банки потенційно можуть визначати переможців і переможених. По-третє, за допомогою умов своїх фінансових операцій (забезпечення, контрагенти й т.д.) вони можуть впливати на розподіл кредитних коштів в економіці. По-четверте, виступаючи в ролі наглядового органу банківської системи, вони, як і регулюючі органи в інших областях, практично є законодавчі та судові органи.
Той, хто прихильний ідеї поділу влади, яка лежить в основі конституційної форми правління, повинен виступати за збереження незалежності центрального банку. В іншому випадку президенти та прем'єр-міністри зможуть використовувати друкарський верстат для фінансування своїх власних проєктів та збагачення прихильників, і їм навіть не доведеться звертатися до представницького органу за законним схваленням.
Схильні до авторитарної влади політики лівого і правого спрямування піддаватимуться спокусі захоплення або підпорядкування монетарної влади; МВФ варто взяти до уваги останні приклади, наголошує експерт. Отже, прагнення вплинути на центробанк є ознакою посилення авторитаризму влади.
У той час як незалежні монетарні органи, які беруть у розв'язанні політичних питань, можуть допомогти зміцнити конституційну систему правління, невиборні глави центральних банків, безсумнівно, повинні бути обмежені законодавством. Від цього залежить легітимність, що має істотне значення, тому що саме на ній все тримається, коли державна політика (а це неминуче) не виправдовує очікувань людей.
Для того щоб вважатися легітимним, державний устрій та діяльність урядової установи повинні відповідати фундаментальним цінностям політичного суспільства. У разі конституційних демократій до них відносяться безпосередньо демократичні цінності та цінності конституціоналізму, а також верховенства права. Це стосується також центрального банку.
Ключові засади незалежності центробанку
До принципів незалежності відносяться, крім усього іншого, постановка мети, досягнення якої можна відстежувати, відсутність прав на прийняття рішень про розподіл істотних ресурсів, колегіальне прийняття рішень за принципом «одна людина — один голос», оприлюднення принципів роботи для здійснення наданих повноважень, прозорість і доступність для розуміння суспільством, офіційне призупинення незалежності та інше.
Оновлена операційна структура
Схоже, що пандемія, яка поширилася на рубежі 2019-2020 років, нескінченно далека від ключових засад незалежного центробанку. Як в США, так і в зоні євро керівництво центральних банків іноді знову де-факто могли ставати політичною силою, оскільки ширша конституційна структура позбавляє обраних посадових осіб рішучості.
Нагадаємо, в інтерв’ю виданню Washington Post йдеться: «Відставка Смолія стала несподіванкою для Офісу президента. Ніхто не очікував і не вимагав його заміни. Офіс президента не може змусити людину залишитися на своєму посту, якщо він або вона цього не хоче», — додали в ОП.
При оцінці конституційної політики надзвичайних заходів центральних банків зі збереження економіки — забезпечення домашніх господарств і підприємств коштами — необхідно розрізняти, в якій точці спектра між незалежністю і підпорядкуванням знаходиться кожен механізм. З одного боку, центральний банк діє без обмежень в рамках свого мандату, але має гарантії міністерства фінансів як свідчення того, що врешті ризик беруть на себе платники податків. З іншого боку, центральний банк діє від імені уряду. Він лише виконує дискреційні рішення ухвалені Мінфіном не беручи на себе ніякого ризику й надаючи грошове фінансування (прямо або побічно) лише у тому випадку, якщо, діючи самостійно, він цього хоче.
За межами центробанку операції, які проводяться на балансі центрального банку за дорученням уряду, а також операції, що проводяться на балансі уряду, які примусово фінансуються через друкарський верстат. При кожній інтервенції збереження незалежності залежить від того, хто що вирішує. Там, де незалежність фактично припинена, це повинно бути чітко позначено, також як і стратегія виходу.
Цікавий приклад, який є підтвердженням цієї тези наводиться в статті Романа Шпека, Голови Ради НАБУ. Відповідаючи на закид, що Нацбанк створив дефіцит ліквідності, а відтак пригнічує український бізнес, він зазначає: «Національний банк України у 2019 році надрукував майже 200 млрд гривень, активно викуповуючи іноземну валюту з ринку. Більш того, ці надруковані кошти направлялися прямо в державний бюджет України, адже саме його фінансування за допомогою гривневих ОВДП забезпечував приплив іноземного капіталу в країну. У зворотний бік НБУ забрав з економіки тільки понад 20 млрд грн — через повернення банками рефінансування та погашення ОВДП в його портфелі».
Проблема незалежності як наслідок політичного популізму
Важливо пам'ятати, що у незалежності завжди були вороги. В рамках широкого арсеналу для руйнування монетарної конституції економіки вони можуть використовувати дві загальні стратегії, кожна з яких має очевидні та непрозорі варіанти.
Один зі способів змусити центральні банки підкоритися — призначення на посаду. Як показує недавній приклад Сполучених Штатів, це не так просто, коли у підходящих кандидатів просто відсутня необхідна кваліфікація. Більше побоювань викликають ставленики, які здаються логічними, навіть відмінними кандидатами, але виявляються негласними вірними союзниками провідних політиків.
Найбільш відомий випадок, також стався в неспокійні часи, колишній голова Федеральної резервної системи Артур Бернс, видатний економіст, який поставив перспективи переобрання Річарда Ніксона в 1972 році вище законодавчо встановленого мандата ФРС. Не варто вважати, що це був останній приклад представника політичного ескорту в коридорах монетарного відомства.
Інший спосіб підірвати незалежність — зміна мандату. У самому примітивному варіанті це просте голосування за пом'якшення або анулювання закону про центральний банк. Це непросто, тому що дуже помітно. Майстерна, майже парадоксальна стратегія полягає в посиленні відповідальності центрального банку настільки, що будь-який пристойний чиновник відчує себе зобов'язаним запитати у політичних лідерів, як використовувати свої широкі повноваження.
Відновлення незалежності
Якщо наше суспільство хоче зберегти інститут незалежності центрального банку з метою забезпечення стабільності грошово-кредитної системи та поділу влади в бюджетній сфері, а також якщо ми хочемо мати можливість відновити незалежність після коронакризи, необхідно проявляти обережність.
Ось п'ять кроків, які радить Пол Такер: стратегія виходу з ролі операційного підрозділу міністерства фінансів до незалежності після закінчення пандемії та обґрунтоване право на прийняття рішень до цього; перегляд монетарних режимів для запуску заходів для досягнення стабілізації, коли нульова нижня межа може частіше чинити негативний вплив (якщо не відновиться зростання продуктивності). Перегляд мандатів в області забезпечення стабільності, в тому числі загального режиму політики щодо тіньового банківського сектора, законодавчо встановленого стандарту щодо стійкості фінансової системи, законодавчої заборони на кредитування повністю збанкрутілих фінансових компаній та підвищення незалежності від галузі — такий пакет міг би перешкоджати низці необачних заходів з дерегулювання, прийнятих за останні кілька років, через які вторинні ринки до початку пандемічної кризи мали надмірно високу заборгованість; самообмеження керівників центральних банків, яким, в умовах незалежності, слід зосередитися на завданні збереження стабільності грошово-кредитної системи, а не пропонувати розв'язання всіх проблем суспільства; загальна пильність та увага до обережних, але наростаючих спроб повернути діяльності центрального банку політизований характер, щоб він служив вузьким інтересам окремих груп, — то, що сьогодні радує, завтра може засмутити, пише Пол Такер.
Політики керуються кон'юнктурою, а в тонкощах роботи грошово-кредитних установ мало хто розбирається. Які б невідкладні заходи наразі не ухвалювалися, безумовно, дуже правильні і важливі, варто зберегти цілісність наших інститутів в довгостроковій перспективі, переконані в МВФ.
Нагадаємо, багато інвесторів, як приватних, так і інституційних, вже зробили заяви, що в поточній ситуації невизначеності щодо майбутньої політики центробанку і її незалежності, інвестори відкладають свої рішення щодо інвестування в українську економіку.
Інвестиційний банкір Сергій Фурса резюмує: «Є давнє правило. У розмові, все, що було сказано до «але» не має ніякого значення. І ось, в черговий раз ми отримали підтвердження цьому правилу. Далі, просто цитата. Зеленський: Ми підтримуємо незалежність Нацбанку, але як жити, якщо бюджет за курсом 30 грн/$1».
