Госбюджет-2021: изменения фискального сектора и прогноз
Несмотря на резкое смягчение в IV квартале 2021 года, фискальная консолидация была более стремительной, чем предполагалось и по сравнению с другими странами региона. Дефицит сводного бюджета, в 2021 году составлявший 3.5% ВВП, будет умеренно сокращаться в дальнейшем.
Об этом сообщил Нацбанк. В значительной степени это будет обусловлено ограниченными возможностями финансирования из-за более жестких условий на мировых финансовых рынках и высокой премии за риск для Украины. Государственный и гарантированный государством долг в 2021 году в отношении ВВП существенно сократился – ниже 50% – и продолжит снижаться в последующие годы, обеспечивая большую устойчивость и гибкость государственных финансов, а также повышая инвестиционную привлекательность страны, говорится в сообщении.
Фискальная политика в 2021 году
В ІV квартале 2021 года, что типично для соответствующего периода, сводный бюджет выполнен со значительным дефицитом. Первичное сальдо, скорректированное на циклическую позицию экономики Украины, стало отрицательным, сигнализируя о мягкости политики.
Это стало следствием значительного наращивания расходов в конце 2021 года, прежде всего, благодаря существенным объемам привлечений в ноябре-декабре.
Таблица 1 – Основные показатели Государственного бюджета Украины
Источник: НБУ.
Несмотря на значительное смягчение в конце года, в целом за 2021 год фискальная политика осталась жесткой. Довольно стремительная фискальная консолидация, по сравнению с другими странами, стала одним из факторов более слабого экономического восстановления, отмечают в Нацбанке. В частности, это обусловлено ограниченными возможностями финансирования и необходимостью накопления средств перед значительными долговыми выплатами. Впрочем, даже учитывая значительный ресурс, полученный в конце года, и перевыполнение плана доходов (неоднократно увеличенного в течение года), государственный бюджет был выполнен с несколько меньшим, чем утвержден, номинальным дефицитом и значительно меньшим по отношению к ВВП (3.7%). С учетом этого государственные деньги получили определенную «подушку ликвидности» на последующие периоды.
Рисунок 1 – Сальдо сводного бюджета, % ВВП
Источник: НБУ.
Учитывая профицит местных бюджетов, дефицит сводного бюджета также уменьшился по отношению к предыдущему году (до 186.9 млрд. грн, или 3.5% ВВП). На прогнозном горизонте бюджетная консолидация будет продолжаться благодаря устойчивому экономическому росту, однако будет более умеренной, чем в 2021 году.
В частности, в 2022 году ожидается незначительное дальнейшее сокращение дефицита (до 3.2% ВВП), а в 2024 году даже ниже 3%. Такая политика позволит обеспечивать более высокую устойчивость и гибкость государственных финансов.
Бюджетные поступления
За год налоговые поступления росли высокими темпами благодаря дальнейшему оживлению внутреннего спроса и высоким ценам на сырьевые товары. Внешняя конъюнктура и рекордные урожаи способствовали значительным прибылям предприятий и соответственно росту поступлений от налога на прибыль. Кроме того, значительно увеличились объемы поступлений от рентных платежей. Значительные темпы роста заработной платы поддерживали стабильное увеличение поступлений от НДФЛ, а постоянный внутренний спрос и высокий импорт – от НДС и акцизов.
Рисунок 2 – Взносы в годовое изменение доходов сводного бюджета, п. п
Источник: НБУ.
В целом, именно благодаря экономическим факторам план доходов государственного бюджета даже с изменениями был перевыполнен (на 2.8%). Высшие почти на 28% налоговые поступления обеспечили рост общих доходов, несмотря на более низкие, чем в 2020 году, дивиденды от государственных предприятий.
На прогнозном периоде рост доходов замедлится до 8-11% в год. Основные причины этого – утихание инфляционных процессов, прежде всего промышленной инфляции, более умеренный рост номинальных доходов населения, а также более слабые финансовые результаты предприятий в условиях высокой стоимости энергоресурсов.
Расходы госбюджета
Расходы за год росли неравномерно с традиционным наращиванием в конце года. Неравномерность была связана с эффектами базы сравнения и необходимостью аккумулирования ресурса в преддверии долговых выплат. В IV квартале рост расходов ускорился, несмотря на высокую базу сравнения в конце 2020 г. (значительные расходы фонда Covid-19). Впрочем, несмотря на навёрстывание выполнения плана, по итогам года сохранилось недофинансирование расходов (на 1.4%). Это было обусловлено как экономией на обслуживании долга, так и процедурными факторами.
Рисунок 3 – Взносы в годовое изменение расходов сводного бюджета, п. п., функциональная классификация
Источник: НБУ.
Ускорился рост социальных расходов за счет увеличенных объемов льгот и субсидий населению на оплату ЖКУ и внедрение программы «Поддержки». Также продолжался рост расходов на оплату труда, что связано, в том числе, с плановым повышением в декабре МЗП и тарифных окладов в бюджетном секторе. В целом социальные расходы бюджета оставались весомым источником роста доходов домохозяйств, что поддерживало потребительский спрос. Высокими темпами продолжили расти индивидуальные потребительские расходы СЗГУ, в том числе на образование, культуру и спорт. Впрочем, несмотря на усложнение эпидемической ситуации осенью и повышение зарплат медикам, расходы на здравоохранение в конце года были меньше, чем в прошлом году преимущественно из-за эффекта базы сравнения.
В то же время, увеличены расходы инвестиционного направления, в частности на дорожное хозяйство. Также ускорился рост таких коллективных расходов как оборона и экология, хотя рост других (государственное управление и общественный порядок) был умеренным.
Несмотря на экономию на обслуживании долга благодаря более сильному курсу гривны, расходы по этой статье в 2021 ощутимо выросли (на около 27% по сравнению с 2020 годом). Это вызвано увеличением объемов вовлечений, в том числе краткосрочных, на расширение дефицита пандемического 2020 года. В то же время, следствием этого стало усиление долговой нагрузки, что сузило возможности для поддержки экономики в последующие периоды.
Ожидается, что правительство будет проводить контрциклическую фискальную политику в последующие годы. В условиях устойчивого роста экономики будут постепенно внедряться меры фискальной консолидации. Расходы государства будут расти и дальше, однако более низкими темпами (7–10% в год). Рост бюджетных расходов на оплату труда и социальное обеспечение будет выше уровня инфляции, поддерживая рост реальных доходов населения. Капитальные расходы будут расти медленнее социальных, однако будут превышать 3% ВВП на всем прогнозном периоде.
Государственный и гарантированный государством долг
Бюджетные нужды в IV квартале профинансированы за счет как накопленных ранее средств на счетах правительства, так и достаточно значительных заимствований. В частности, привлечено льготное финансирование МВФ, а также ЕС и Всемирного банка. В конце года, в первую очередь в декабре, размещены значительные объемы ОВГЗ в гривне, тогда как выпуск ОВГЗ в иностранной валюте практически соответствовал выплатам. Как и в прошлом году, это позволило не только наверстать расходы, но и накопить ресурс для финансирования бюджетных нужд в первом полугодии 2022 года.
Рисунок 4 – Чистые привлечения государственного бюджета, млрд. грн
Источник: НБУ.
Объем государственного и гарантированного государством долга увеличился в абсолютном измерении как в IV квартале по сравнению с предыдущим, так и за год. Кроме чистых долговых привлечений дополнительными факторами увеличения долга в конце года стали выпуск ОВГЗ с целью капитализации ПАО «Украинская финансовая жилищная компания», а также предоставление государственных гарантий, в том числе на погашение задолженности перед производителями электроэнергии из ВИЭ. В то же время, благодаря росту номинального ВВП долг как отношение к ВВП за год сократился – до 49.5% по оценке Нацбанка.
Постепенная фискальная консолидация и дальнейший рост экономики будут способствовать закреплению показателя государственного и гарантированного государством долга на уровне около 45% ВВП в 2022-2024 годах. Это повысит фискальную устойчивость и инвестиционную привлекательность страны, а также сохранит возможности для наращивания государственных стимулов в случае ухудшения общей экономической ситуации.