Niedawno ukraińskie środowisko biznesowe zwróciło się do Rady Najwyższej z apelem o pilne przyjęcie wszystkich niezbędnych zmian do ustawy Ukrainy „O lobbingu”, która miała wejść w życie już 1 stycznia 2025 roku.
Wstępnie dokument został uchwalony dopiero w 2024 roku, a jego wejście w życie zaplanowano na początek bieżącego roku. Jednak z powodu biurokratycznych, prawnych i administracyjnych opóźnień – w tym uruchomienia odpowiedniego rejestru przejrzystości (elektronicznego narzędzia zapewniającego otwarty dostęp do informacji o podmiotach lobbujących i ich sprawozdawczości) – termin ten przesunięto na 1 września 2025 roku.
W związku z tym, mimo że instytucja lobbingu oficjalnie pojawiła się w ukraińskim prawodawstwie już w lutym 2024 roku, do dziś nie została wdrożona w praktyce. Trzeba przyznać, że takie sytuacje dość często mają miejsce w ukraińskim procesie legislacyjnym z różnych przyczyn i same w sobie nie świadczą o celowym opóźnianiu procesu.
Ogólnie rzecz biorąc, temat lobbingu w Ukrainie nie jest nowy. Często rozpatruje się go w kontekście konieczności walki z korupcją. Właśnie ta ustawa miała uregulować działalność lobbingową, wprowadzić jednolite zasady dla wszystkich i tym samym zwiększyć przejrzystość w promowaniu określonych interesów. Jednak dopóki nie nastąpi jej realne wdrożenie, lobbing pozostaje w „punkcie zerowym”.
Co przewiduje ustawa o lobbingu, czym właściwie jest lobbing, czym różni się od korupcji i czy ten dokument może przynieść korzyści Ukrainie? Polityczny komentator UA.News, Mykyta Traczuk, przyjrzał się temu zagadnieniu.
Ustawa o lobbingu w Ukrainie: co przewiduje
Ustawa „O lobbingu” została uchwalona 23 lutego 2024 roku. Określa ona kluczowe pojęcia: lobbing, podmiot, przedmiot, sfera, klient, beneficjent itp.
Głównym elementem ustawy jest utworzenie Rejestru Przejrzystości, który będzie administrowany przez NAZK (Narodową Agencję ds. Zapobiegania Korupcji). Rejestr ma obejmować wszystkich lobbystów — zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, w tym przedstawicielstwa zagraniczne.
Ustawa definiuje lobbing jako „działalność mającą na celu wywarcie wpływu lub próbę wywarcia wpływu na przyjęcie, zaniechanie przyjęcia, zmianę lub uchylenie aktów normatywno-prawnych w interesie beneficjenta (komercyjnego lub innego), za wynagrodzeniem lub zwrotem kosztów”.
Szczegółowo wskazano, że podmiotem lobbingu może być każda osoba, a jego przedmiotem — organy władzy publicznej oraz samorządu terytorialnego, w tym ich urzędnicy. Zasady funkcjonowania instytucji lobbingu oparto na legalności, przejrzystości, rozliczalności, odpowiedzialności, profesjonalizmie i etyczności.
Ustawa przewiduje między innymi:
Obowiązek rejestracji oraz sprawozdawczości dotyczącej klientów, kwot i innych wydatków związanych z działalnością lobbingową;
Odpowiedzialność administracyjną (grzywny, a nawet zakaz prowadzenia działalności lobbingowej – czasowy lub bezterminowy) za prowadzenie takiej działalności bez rejestracji lub z naruszeniem zasad etyki i przejrzystości;
Ograniczenia dla partii politycznych, mediów, organizacji religijnych oraz kandydatów w wyborach – nie mogą oni pełnić funkcji lobbystów ani korzystać z ich usług w celu promowania własnych interesów.
Warto zauważyć, że organizacje społeczne aktywnie krytykowały tę ustawę. Wśród przyczyn wymienianych przez aktywistów znalazły się: brak inkluzywności procesu legislacyjnego, niezgodność z międzynarodowymi standardami, a także nieprecyzyjne definicje terminologiczne (takie jak „interes komercyjny”, „próba wywarcia wpływu” itp.), które dają szeroką swobodę decyzyjną (czyli de facto niekontrolowane uprawnienia) organom nadzorującym.
W szczególności organizacja „Opora” zwracała uwagę, że kodeksy etyki opracowywano bez publicznych konsultacji, a procedury dialogu pozostały nieprzejrzyste. Krytycy zauważali również, że wiele uprawnień było dostępnych już wcześniej – bez konieczności posiadania statusu lobbysty. W efekcie część podmiotów gospodarczych może nadal działać w szarej strefie, nawet po wprowadzeniu obowiązku rejestracji.
Lobbing – co to jest?
Lobbing to jednorazowy lub systematyczny wpływ na decyzje władz w celu promowania interesów określonych grup lub osób. W przeciwieństwie do korupcji, wpływ ten ma charakter jawny i jest normatywnie uregulowany.
Najbardziej wyrazistym przykładem skutecznego funkcjonowania tej instytucji są Stany Zjednoczone. W USA lobbing regulowany jest przez system regularnych raportów, obowiązują ścisłe ramy prawne, a rynek profesjonalnego lobbingu jest rozwinięty i ustrukturyzowany.
To wielomiliardowa branża, oparta na przejrzystości i odpowiedzialności. Amerykańscy lobbyści składają obowiązkowe raporty, informacje są publiczne, a powszechnie obowiązujące kodeksy etyczne są jasne i zrozumiałe dla wszystkich uczestników.
Doskonałym przykładem lobbysty w kulturze masowej jest Remy Danton – bohater znanego thrillera politycznego „House of Cards” („Dom z kart”), ukazującego mroczną stronę amerykańskiego życia politycznego. To charyzmatyczny, inteligentny i elokwentny człowiek w drogim garniturze, który posiada szerokie kontakty i realny wpływ w środowisku politycznym USA.
Różni bohaterowie serialu zwracają się do pana Dantona po usługi, które ten skutecznie świadczy. Jednocześnie w „House of Cards” pokazano, że tego rodzaju działania często balansują na granicy prawa — a czasem wręcz ją przekraczają. Tak, podobne sytuacje zdarzają się również w świecie lobbingu.
W Unii Europejskiej również funkcjonuje instytucja lobbingu. Przykładem jest EU Transparency Register — baza danych osób i organizacji wpływających na politykę Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego.
Na luty 2024 roku rejestr obejmował ponad 12,5 tysiąca podmiotów. W państwach członkowskich UE stosuje się różne podejścia: niektóre kraje (np. Francja, Polska, Litwa) mają odpowiednie przepisy ustawowe, inne (jak Niemcy czy Włochy) opierają się na mechanizmach samoregulacji.
Ukraińskie ustawodawstwo wzoruje się na podobnych rozwiązaniach — takich jak rejestry, obowiązek składania sprawozdań, standardy etyczne czy kontrola ze strony niezależnego organu. Jednak poza formalnym kopiowaniem istotne jest także odpowiednie dostosowanie zagranicznych doświadczeń, eliminacja słabości oraz zapewnienie realnej skuteczności wdrażania przepisów.
Lobbing – czy to korupcja?
Wiele osób zadaje sobie pytanie: na czym właściwie polega różnica między lobbingiem a korupcją? Przecież na pierwszy rzut oka może się wydawać, że to po prostu zalegalizowane łapówkarstwo. Rzeczywistość jest jednak nieco bardziej złożona.
Lobbing to jawny, legalny kanał wywierania wpływu zgodnie z ustalonymi zasadami. Wynagrodzenie jest oficjalne, istnieją rejestry i obowiązek sprawozdawczości – i co ważne, działają one nie tylko na papierze, lecz także w praktyce, będąc dostępne dla dziennikarzy i zwykłych obywateli.
Korupcja natomiast polega na potajemnym, nielegalnym wynagrodzeniu, bez jakiejkolwiek kontroli czy przejrzystości, a jej cele są ukryte. Gdy działa legalny lobbing, nierzadko wypiera on nieformalne układy i spycha korupcyjne mechanizmy do „podziemia”. Nie znikają one całkowicie, ale zdecydowanie tracą na znaczeniu i skali.
Lobbing w Ukrainie: czy pomoże zwalczyć korupcję?
W teorii – tak, przynajmniej częściowo. Ale tylko pod warunkiem spełnienia kilku kluczowych warunków.
Po pierwsze, lobbing może stać się sposobem na wyprowadzenie praktyk z szarej strefy – uczynienie ich publicznymi, przejrzystymi i podlegającymi kontroli. To już istotny krok naprzód w kontekście wszechobecnej, pasożytniczej korupcji, która potrafi niszczyć państwo równie skutecznie jak zewnętrzny wróg.
Po drugie, równie istotne jest rutynowe, praktyczne wdrażanie. Rejestr musi działać, sprawozdania muszą być składane, a kontrola – niezależna i skuteczna.
W przeciwnym razie ustawa pozostanie jedynie ładnym opakowaniem, pozbawionym realnej treści. Sankcje administracyjne (grzywny, zakaz prowadzenia działalności lobbingowej itp.) są przewidziane w ustawie, ale bez stałego monitoringu nie będą skuteczne.
Po trzecie, rozwiązania te pozwolą na sformalizowanie branży GR (Government Relations – dosłownie „relacje z władzami”), w której biznes i grupy eksperckie reprezentują swoje interesy poprzez przejrzyste i profesjonalne kanały, zamiast uciekać się do korumpowania parlamentarzystów.
Jednocześnie istnieje ryzyko, że przy braku odpowiednich zasad cała „gra” może znów zejść do szarej strefy. Jeśli w ustawie pozostaną nieprecyzyjne, ocenne sformułowania (takie jak „interes komercyjny”, „wpływ”, „próba wywarcia wpływu”), mogą one w przyszłości posłużyć do wywierania presji na „niewygodnych” lobbystów albo prowadzić do luk w nadzorze.
Sukces instytucji lobbingu będzie bezpośrednio zależał od woli politycznej: czy biznesowi zostanie umożliwione wywieranie wpływu w sposób maksymalnie uczciwy i przejrzysty.
Jeśli tak – ryzyko korupcji się zmniejszy, a proces budowania państwa stanie się bardziej efektywny. Jeśli nie – będziemy świadkami kolejnej restauracji „szarej strefy” w ramach obowiązującego prawa.
Podsumowując, instytucja lobbingu w Ukrainie to potencjalna zmiana paradygmatu relacji między biznesem a władzą: od zakulisowych układów – ku przejrzystości, od korupcji – ku legalnemu rynkowi GR. Ustawa zawiera wszystkie kluczowe elementy: rejestr, sprawozdawczość, odpowiedzialność, ramy etyczne. Jest częścią realizacji strategii antykorupcyjnej oraz zobowiązań wobec Unii Europejskiej.
Jednak przed nami stoją liczne ryzyka: brak wdrożenia, niekiedy nieprecyzyjne sformułowania, możliwość unikania rejestracji czy też nadużyć ze strony organów władzy. Aby instytucja lobbingu mogła funkcjonować w pełni, potrzebne są: przejrzystość, niezależny nadzór oraz aktywna postawa zarówno społeczeństwa obywatelskiego, jak i środowisk biznesowych.
Warto pamiętać, że lobbing nie jest panaceum, a jedynie narzędziem. Jeśli zostanie właściwie wykorzystany, może przyczynić się do transformacji ukraińskiego systemu zarządzania w stronę większego profesjonalizmu, uczciwości i rozliczalności. Jeśli nie – trudno będzie oczekiwać jakichkolwiek realnych rezultatów.
