W światowej dyplomacji istnieją dokumenty, które mają moc prawną, oraz takie, które pozostają jedynie deklaracją abstrakcyjnych i sytuacyjnych dobrych intencji. Memorandum Budapeszteńskie z 1994 roku, mające gwarantować bezpieczeństwo Ukrainy w zamian za rezygnację z broni jądrowej, niestety należy do tej drugiej kategorii. Jego historia to nie tylko kronika zdrady zobowiązań międzynarodowych, ale także ważna lekcja o prawdziwej naturze gwarancji w geopolityce i o cenie, jaką trzeba płacić za ufność.
U progu swojej niepodległości Ukraina stanęła przed bezprecedensowym w dziejach wyborem: zachować trzeci co do wielkości arsenał nuklearny na świecie czy zrezygnować z niego na rzecz, jak wówczas się wydawało, pokojowej przyszłości i międzynarodowego uznania. Konsekwencją tego doniosłego dylematu było podpisanie 5 grudnia 1994 roku Memorandum Budapeszteńskiego. Dokument ten miał stać się kluczową rekompensatą za rezygnację Kijowa z broni strategicznej, zapisując szereg zobowiązań ze strony czołowych państw nuklearnych — USA, Wielkiej Brytanii i federacji rosyjskiej.
W tamtym czasie krok ten odbierano jako triumf dyplomacji oraz wkład w globalne nierozprzestrzenianie broni masowego rażenia. Jednak późniejsze wydarzenia, zwłaszcza po latach 2014 i 2022, ujawniły surową rzeczywistość: to, co postrzegano jako gwarancje bezpieczeństwa, w praktyce okazało się jedynie fikcją.
Jakie więc są główne, gorzkie lekcje Memorandum Budapeszteńskiego dla Ukrainy po 31 latach? Publicysta UA.News Mykyta Trachuk wraz z ekspertami przyjrzał się temu zagadnieniu.
Historyczny kontekst Budapesztu
Po rozpadzie ZSRR na terytorium niepodległej Ukrainy znalazł się trzeci pod względem potęgi arsenał nuklearny na świecie. Nie była to abstrakcyjna siła, lecz konkretne rakiety-nośniki i głowice, które dawały krajowi bezprecedensowy potencjał wojskowy (choć kody startowe broni strategicznej znajdowały się w Moskwie). Dla młodego państwa, dążącego do integracji ze wspólnotą międzynarodową, dziedzictwo to było jednak bardziej ciężarem niż atutem strategicznym. Utrzymanie i kontrolowanie tych systemów było niezwykle skomplikowane technicznie i kosztowne finansowo. Co więcej, presja międzynarodowa — zwłaszcza ze strony USA i rosji — w sprawie denuklearyzacji Ukrainy była wyjątkowo silna. Świat chciał wyeliminować ryzyko pojawienia się nowego państwa nuklearnego, i można to było zrozumieć.
To właśnie w takich warunkach narodziło się Memorandum Budapeszteńskie. Było ono rezultatem trójstronnych negocjacji między Ukrainą, rosją, USA oraz później także Wielką Brytanią. Istota porozumienia była na pierwszy rzut oka jasna: Ukraina dobrowolnie rezygnuje z broni jądrowej i przystępuje do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej jako państwo, które takiej broni nie posiada i nie planuje jej zdobywać. W zamian państwa-gwaranci zobowiązały się do poszanowania suwerenności i istniejących granic Ukrainy, powstrzymywania się od groźby użycia siły oraz presji ekonomicznej, a w przypadku agresji — do zwrócenia się do Rady Bezpieczeństwa ONZ o podjęcie wszelkich niezbędnych działań.
Prawna istota: obietnice zamiast traktatu
Kluczowym elementem dla zrozumienia późniejszej tragedii jest status prawny samego dokumentu. Memorandum Budapeszteńskie nie było umową międzynarodową podlegającą ratyfikacji przez parlamenty i posiadającą jasne mechanizmy egzekwowania wykonania. To właśnie memorandum — a więc jedynie polityczna deklaracja zamiarów. W jego tekście brak konkretnych zapisów określających, jakie dokładnie kroki mają podjąć gwaranci w przypadku jego naruszenia. Sformułowanie o zwróceniu się do Rady Bezpieczeństwa ONZ okazało się pułapką, ponieważ każdy stały członek RB (w tym sama rosja) może zawetować dowolną decyzję.
W ten sposób gwarancje okazały się nie prawnie wiążące, lecz raczej moralno-polityczne. Opierały się na jedynie założeniu, że wielkie państwa będą dotrzymywać słowa w imię stabilności w Europie. Był to fundamentalny błąd, wynikający z nadmiernie optymistycznego spojrzenia na postsowiecki porządek świata.
Naruszenia Memorandum Budapeszteńskiego zaczęły się nie w 2014 roku, lecz znacznie wcześniej. Czasy demokraty Borysa Jelcyna, który „budził się i myślał, co jeszcze można zrobić dla Ukrainy”, szybko minęły.
Od początku lat 2000., po dojściu do władzy wladimira putina, rosja systematycznie prowadziła politykę wymierzoną w osłabienie ukraińskiej państwowości. Stała presja gospodarcza i polityczna, manipulowanie kwestią dostaw surowców energetycznych, ingerencja w sprawy wewnętrzne — wszystkie te działania już wtedy były sprzeczne z duchem porozumienia o poszanowaniu suwerenności i powstrzymywaniu się od wpływu.
Można tu również wspomnieć w istocie pierwszą próbę częściowego zajęcia terytorium Ukrainy przez federację rosyjską: konflikt wokół wyspy Tuzła oraz działania rosji polegające na budowie tamy w Cieśninie Kerczeńskiej, dzięki czemu od ukraińskiego terytorium de facto „odcięto” fragment. Przesłanki tego konfliktu pojawiły się jeszcze za kadencji Jelcyna, jednak ostra faza kryzysu nastąpiła już podczas pierwszej kadencji putina. Wówczas jednak, dzięki zdecydowanym działaniom ówczesnego kierownictwa Ukrainy oraz bezpośredniemu dialogowi z Moskwą, udało się uniknąć konfrontacji i pokojowo rozwiązać sytuację.
Jednak prawdziwym upadkiem memorandum była oczywiście zbrojna agresja rosji w 2014 roku. Aneksja Krymu stanowiła jawne naruszenie wszystkich kluczowych zasad dokumentu: poszanowania integralności terytorialnej, nieagresji oraz nienaruszania granic. Wtargnięcie na Donbas ostatecznie pogrzebało wszelkie złudzenia co do obowiązywania gwarancji. Świat zobaczył, że jedno z państw-gwarantów stało się agresorem, a pozostali gwaranci, zwracając się do Rady Bezpieczeństwa ONZ, okazali się bezsilni z powodu weta samej rosji. O roku 2022 nawet nie trzeba wspominać.
Sytuacja ta dobitnie ukazała główną słabość memorandum: nie przewidywało ono scenariusza, w którym gwarant sam staje się naruszycielem. System bezpieczeństwa oparty na dobrej woli i zbiorowej odpowiedzialności wielkich państw okazał się całkowicie nieskuteczny w warunkach rewizjonistycznej polityki jednego z nich.
Strategiczne lekcje dla Ukrainy i świata
Skutki niewykonania Memorandum Budapeszteńskiego mają charakter globalny.
Po pierwsze, oznaczają one katastrofalną utratę zaufania do wszelkich międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa, które nie są wzmocnione jasnymi i automatycznymi mechanizmami reakcji wojskowej. Historia pokazała, że polityczne obietnice mogą zostać jednostronnie unieważnione, a żadne sankcje ani „głębokie zaniepokojenie” nie zmuszą agresora do zaprzestania agresji.
Po drugie, denuklearyzacja Ukrainy bez przyznania jej realnych instrumentów obrony zbiorowej — takich jak jasna perspektywa członkostwa w NATO z gwarancją ochrony na mocy artykułu 5 lub bezpośrednie umowy o wspólnej obronie z poszczególnymi państwami — stworzyła niebezpieczną próżnię geopolityczną. Państwo agresywne odebrało to nie jako krok ku stabilności, lecz jako możliwość do ekspansji.
Po trzecie, sytuacja ta podważyła cały reżim nierozprzestrzeniania broni jądrowej. Dziś często można usłyszeć argument: „Gdyby Ukraina zachowała broń nuklearną, wojny by nie było”. Ten, choć uproszczony, pogląd stawia społeczność międzynarodową przed niewygodnymi pytaniami o rzeczywistą wartość gwarancji bezpieczeństwa dla państw rezygnujących ze statusu nuklearnego.
Opinie ekspertów
Politolog, dyrektor służby socjologicznej „Ukraiński Barometr” Wiktor Nebożenko jest przekonany: lekcje z Memorandum Budapeszteńskiego powinni wyciągnąć nie my, lecz ci, którzy je podpisali — rosja, USA i Wielka Brytania.
„Jeśli oni nie wyciągną wniosków — to później znowu podsuną nam jakąś ‘laleczkę’. Ładny dokument, podpisany przez przypadkowych polityków bez żadnej odpowiedzialności. Spójrzcie: każda nowa władza w USA zmienia politykę międzynarodową. I każdy z nich będzie mógł powiedzieć: niczego nie podpisywaliśmy, nie będziemy ponosić zobowiązań za jakichś poprzednich prezydentów. Dlatego główny wniosek jest taki, że państwa będące sygnatariuszami Memorandum Budapeszteńskiego muszą zmienić swoje podejście do Ukrainy i do własnych podpisów. Tak, my jesteśmy tu, niestety, drugorzędni. I jeśli ta zmiana podejścia nie nastąpi, otrzymamy z czasem kolejny taki sam dokument bez realnej treści” — uważa Wiktor Nebożenko.
Politolog, dyrektor Centrum Badań Politycznych „Penta” Wołodymyr Fesenko podkreśla, że lekcje z Memorandum Budapeszteńskiego wszyscy już dawno odrobiliśmy. A główna lekcja brzmi: nie można polegać na pustych obietnicach, słowach i dobrych intencjach.
„Wszystko może się zmienić: sytuacja polityczna i koniunktura, liderzy państw. Jeśli mówimy o gwarancjach bezpieczeństwa — potrzebne są konkretne działania, zapisane w traktatach, w konkretnych decyzjach politycznych, wojskowych, finansowych i organizacyjnych. To jest bardziej niezawodne. Wierzyć na słowo nawet partnerom nie wol-no. Tę lekcję wyciągnęliśmy już dawno. Właśnie dlatego dziś kwestia gwarancji bezpieczeństwa jest jedną z kluczowych i najtrudniejszych w negocjacjach, szczególnie ze Stanami Zjednoczonymi. Mamy wiele iluzji i fantazji na temat gwarancji bezpieczeństwa. Absolutnie stuprocentowych gwarancji nie ma w naturze — po prostu nie istnieją, trzeba to rozumieć. Ani członkostwo w NATO, ani nawet broń jądrowa nie są stuprocentową gwarancją, niestety.
Obecnie Ukraina prowadzi negocjacje zarówno z UE, jak i z USA w sprawie konkretnych gwarancji bezpieczeństwa. Nie będą one absolutnym zabezpieczeniem przed agresją — wszystko jest względne i to również trzeba sobie uświadomić. Ale muszą być konkretne i prawnie wiążące. To może zmniejszyć prawdopodobieństwo nowej inwazji rosji lub kogokolwiek innego. Jednak to właśnie nasza armia i nasza broń są główną gwarancją bezpieczeństwa — oto lekcja Memorandum Budapeszteńskiego. Trzeba polegać na sobie. Myślę, że wyciągnęliśmy już te lekcje i nie powtórzymy błędów sprzed 31 lat, podczas podpisywania Memorandum Budapeszteńskiego” — uważa Wołodymyr Fesenko.
Podsumowując, Memorandum Budapeszteńskie pozostanie w historii jako symbol tragicznego rozdźwięku między obietnicami a rzeczywistością. Udowodniło, że bezpieczeństwa nie można opierać na zaufaniu do potężnych sąsiadów, zwłaszcza gdy ta dobra wola nie jest wzmocniona twardymi mechanizmami prawnymi i wojskowymi.
Dla Ukrainy to doświadczenie stało się niezwykle bolesną, ale kluczową lekcją dla jej przyszłości. Ostatecznie pogrzebało wszelkie iluzje dotyczące „dobrej woli” społeczności międzynarodowej — przynajmniej chciałoby się w to wierzyć. Dziś bezpieczeństwo Ukrainy zapewnia nie polityczne memorandum, lecz siła Sił Zbrojnych, międzynarodowe wsparcie wojskowe oraz dążenie do sojuszy z wzajemnymi zobowiązaniami.
Dla świata zaś główna lekcja polega na tym, że cały system bezpieczeństwa międzynarodowego wymaga radykalnego resetu. Gwarancje dla tych, którzy rezygnują z siły i pragną być państwami pokojowymi, muszą stać się bezwzględne i automatyczne. W przeciwnym razie zaufanie do jakichkolwiek porozumień zostanie ostatecznie podważone, czyniąc świat znacznie bardziej nieprzewidywalnym i niebezpiecznym dla wszystkich — ponieważ „dylemat bezpieczeństwa” zawsze działa w obie strony.
