У світовій дипломатії існують документи, які мають силу закону, та ті, які залишаються лише декларацією абстрактних і ситуативних добрих намірів. Будапештський меморандум 1994 року, покликаний гарантувати безпеку України в обмін на ядерну зброю, на жаль, належить до другої категорії. Його історія — це не лише хроніка зради міжнародних зобов’язань, але й важливий урок про справжню природу гарантій у геополітиці та ціну, яку доводиться платити за довірливість.
На світанку своєї незалежності Україна опинилася перед історично безпрецедентним вибором: зберегти третій за величиною у світі ядерний арсенал чи відмовитися від нього заради мирного, як тоді здавалося, майбутнього та міжнародного визнання. Наслідком цієї доленосної дилеми стало підписання Будапештського меморандуму 5 грудня 1994 року. Цей документ мав стати ключовою компенсацією за відмову Києва від стратегічної зброї, зафіксувавши низку зобов'язань від провідних ядерних держав — США, Великої Британії та Російської Федерації.
На той час цей крок сприймався як тріумф дипломатії та внесок у глобальне нерозповсюдження зброї масового знищення. Однак подальші події, особливо після 2014 та 2022 років, виявили сувору реальність: те, що сприймалося як гарантії безпеки, на ділі виявилося лише фікцією.
Якими ж є головні гірки уроки Будапештського меморандуму для України 31 рік потому? Політичний оглядач UA.News Микита Трачук разом із експертами розбирався в питанні.
Історичний контекст Будапешту
Після розпаду СРСР на території незалежної України опинився третій за потужністю ядерний арсенал планети. Це була не абстрактна сила, а конкретні ракети-носії та боєголовки, що давали країні безпрецедентний військовий потенціал (хоча коди запуску стратегічної зброї знаходилися у Москві). Проте для молодої держави, яка прагнула інтегруватися у світову спільноту, це спадкоємство було скоріше не стратегічною потужністю, а важким і непотрібним тягарем. Технічно та фінансово утримувати та контролювати ці системи було надзвичайно складно. Більш того, міжнародний тиск, зокрема з боку США та Росії, щодо денуклеаризації України був надзвичайно сильним. Світ прагнув усунути ризик появи нової ядерної держави, і його можна було зрозуміти.
Саме в цих умовах і народився Будапештський меморандум. Він став результатом тристоронніх переговорів між Україною, Росією, США та, згодом, Великобританією. Суть угоди була, на перший погляд, прозорою: Україна добровільно відмовляється від ядерної зброї та приєднується до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держава, що не має такого озброєння і не планує його отримати. Натомість країни-гаранти зобов’язалися поважати суверенітет та існуючі кордони України, утримуватися від загроз силою та економічного тиску, а у разі агресії – звернутися до Ради Безпеки ООН для вжиття всіх необхідних заходів.
Правова сутність: обіцянки замість договору
Ключовим моментом для розуміння подальшої трагедії є правовий статус самого документа. Будапештський меморандум не був міжнародним договором, що підлягає ратифікації парламентами і має чіткі механізми примусу до виконання. Це саме меморандум — тобто всього-навсього політична декларація намірів. У його тексті відсутні конкретні положення про те, які саме кроки мають вжити гаранти у разі його порушення. Фраза про звернення до Ради Безпеки ООН виявилася пасткою, оскільки будь-яка з постійних членів РБ (зокрема, сама Росія) може накласти вето на будь-які рішення.
Таким чином, гарантії виявилися не юридично обов’язковими, а скоріше морально-політичними. Вони ґрунтувалися на всього лише припущенні, що великі держави будуть дотримуватися даного слова заради стабільності в Європі. Це була фундаментальна помилка, заснована на надто оптимістичному погляді на пострадянський світопорядок.
Порушення Будапештського меморандуму почалися не в 2014 році, а значно раніше. Часи демократа Бориса Єльцина, який «прокидався і думав, що ще можна зробити для України», швидко минули.
З початку 2000-х років, після приходу до влади Володимира Путіна, Росія системно вела політику, спрямовану на послаблення української державності. Постійний економічний та політичний тиск, маніпулювання питанням постачання енергоносіїв, втручання у внутрішні справи — всі ці дії вже суперечили духу угоди про повагу до суверенітету та утримання від впливу.
Тут також можна згадати по суті першу спробу РФ частково захопити територію України: конфлікт довкола острова Тузла і діями Росії по будівництву дамби в Керченській протоці, завдяки чому від української території фактично «відтяпали» б шматок. Передумови цього конфлікту виникли ще за каденції Єльцина, однак гостра фаза кризи сталася вже під час першого терміну Путіна. Тоді, втім, завдяки рішучим діям тодішнього керівництва України та прямому діалогу з Москвою вдалося не допустити протистояння та мирно вирішити ситуацію.
Однак справжнім крахом меморандуму стала, авжеж, збройна агресія Росії у 2014 році. Анексія Криму була відкритим порушенням всіх ключових принципів документа: поваги до територіальної цілісності, ненападу та нерозповсюдження територіальних претензій. Вторгнення на Донбас остаточно поховало будь-які ілюзії щодо дії гарантій. Світ побачив, що одна з країн-гарантів стала агресором, а інші гаранти, звернувшись до Ради Безпеки ООН, виявилися безсилими через вето самої Росії. Про 2022 рік і казати нічого.
Ця ситуація яскраво продемонструвала основну слабкість меморандуму: він не передбачав сценарію, коли гарант сам стає порушником. Система безпеки, яка покладалася на добру волю та колективну відповідальність великих держав, виявилася абсолютно неефективною в умовах ревізіоністської політики однієї з них.
Стратегічні уроки для України та світу
Наслідки невиконання Будапештського меморандуму мають глобальний характер.
По-перше, це означає катастрофічну втрату довіри до будь-яких міжнародних гарантій безпеки, які не підкріплені чіткими та автоматичними механізмами військового реагування. Історія показала, що політичні обіцянки можуть бути одноосібно скасовані, і жодні санкції та «глибоке стурбовання» не змусять агресора припинити агресію.
По-друге, денуклеаризація України без надання їй реальних інструментів колективної оборони — таких, як чіткі перспективи членства в НАТО з умовою про колективний захист за 5-ю статтею або ж прямі договори про колективну оборону з окремими державами — створила небезпечний геополітичний вакуум. Агресивна держава сприйняла це не як крок до стабільності, а як можливість для експансії.
По-третє, ця ситуація підірвала сам режим нерозповсюдження ядерної зброї в цілому. Сьогодні часто можна почути аргумент: «Якщо б Україна зберегла ядерну зброю, війни б не було». Цей тезис, хоч і спрощений, ставить незручні питання перед світовою спільнотою про справжню цінність гарантій безпеки для країн, що відмовляються від ядерного статусу.
Думки експертів
Політолог, директор соціологічної служби «Український барометр» Віктор Небоженко впевнений: уроки з Будапештського меморандуму необхідно виносити не нам. А тим, хто його підписав: Росії, США та Британії.
«Якщо вони не винесуть уроки — то згодом вони ж нам і підсунуть знову якусь «ляльку». Красивий документ, підписаний випадковими політиками без жодної відповідальності. Ось подивіться: кожна нова влада у США змінює міжнародну політику. І кожен згодом зможе сказати: а ми нічого не підписували, ми не будемо нести зобов'язання за якихось попередніх президентів. Тому головний висновок в тому, що країни-підписанти Будапешта мають змінити своє ставлення до України і до своїх підписів. Так, ми тут, на жаль, другорядні. І якщо не відбудеться ця зміна підходу, ми отримаємо з часом черговий точно такий же документ без якогось реального змісту», — вважає Віктор Небоженко.
Політолог, директор Центру прикладних політичних досліджень «Пента» Володимир Фесенко Фесенко зазначає: уроки з Будапештського меморандуму ми всі уже давно винесли. І головний урок — не можна покладатися на пусті обіцянки, слова та добрі наміри.
«Все може змінитися: політична ситуація та кон'юнктура, лідери держав. Якщо йдеться саме про гарантії безпеки — потрібні конкретні дії, які зафіксовані у договорах, у конкретних політичних, воєнних, фінансових і організаційних рішеннях. Це більш надійно. Вірити на слово навіть партнерам не-мож-на. Ось такий урок ми вже давно винесли. Саме тому зараз питання про гарантії безпеки є одним з головних і найбільш складних у переговорах, зокрема з США. У нас є багато ілюзій і фантазій на тему гарантій безпеки. Абсолютно стовідсоткових гарантій нема в природі, просто не існує, це треба розуміти. Ні членство в НАТО, ні навіть ядерна зброя — не стовідсоткові гарантії, на жаль.
Зараз Україна веде переговори і з ЄС, і з США про конкретні гарантії безпеки. Вони не будуть абсолютними запобіжниками від агресії, це все відносно і це потрібно також усвідомлювати. Але вони мають бути конкретними та юридично обов'язковими. Це зможе знизити вірогідність нового вторгнення Росії чи когось ще. Однак саме наша армія і наша зброя є головною гарантією безпеки — ось такий урок Будапештського меморандуму. Покладатися треба на самих себе. Я думаю, що ми вже винесли уроки. І не повторимо тих помилок, як тоді, 31 рік тому, під час підписання Будапештського меморандуму», — впевнений Володимир Фесенко.
Резюмуючи, Будапештський меморандум залишиться в історії як символ трагічного розриву між обіцянками та реальністю. Він довів, що безпека не може ґрунтуватися на довірі до потужних сусідів, особливо коли ця добра воля не закріплена жорсткими правовими та військовими механізмами.
Для України цей досвід став напрочуд болючим, але визначальним для її майбутнього уроком. Він остаточно поховав всі ілюзії стосовно «доброї волі» міжнародної спільноти — принаймні, хотілося б вірити. Сьогодні безпеку України забезпечують не політичні меморандуми, а міцність Збройних Сил, міжнародна військова підтримка та прагнення до альянсів з взаємними обов’язками.
Для світу ж головний урок полягає в тому, що вся система міжнародної безпеки потребує радикального перезавантаження. Гарантії для тих, хто відмовляється від сили і прагне бути мирною країною, повинні стати безапеляційними та автоматичними. В іншому випадку довіра до будь-яких угод буде остаточно підірвана, що зробить світ значно більш непередбачуваним і небезпечним для всіх, адже «дилема безпеки» завжди працює в обидва боки.
