Międzynarodowa Komisja ds. Roszczeń dla Ukrainy ma stać się specjalnym organem, który zostanie utworzony pod egidą Rady Europy.
Jej głównym zadaniem będzie rozpatrywanie, ocena i podejmowanie decyzji w sprawie roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone w wyniku międzynarodowo bezprawnych działań federacji rosyjskiej na terytorium Ukrainy lub przeciwko niej. Komisja ma zapewnić sprawiedliwy mechanizm ustalania zakresu szkód i określania wysokości odszkodowań, które będą wypłacane poszkodowanym. Ma stać się kluczowym instrumentem w systemie międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości, ukierunkowanym na dokumentowanie oraz rekompensowanie strat spowodowanych agresją.
Historia powstania i negocjacje
Powołanie Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń dla Ukrainy jest efektem wieloetapowego procesu negocjacji i decyzji podejmowanych na szczeblu międzynarodowym. Prace nad jej utworzeniem rozpoczęły się już w 2024 r., kiedy Sekretarz Generalny Rady Europy zaproponował powołanie Komisji w ramach organizacji – na podstawie otwartej konwencji i w oparciu o dorobek Rejestru Szkód.
W 2025 roku Królestwo Niderlandów i Ukraina, przy wsparciu Rady Europy, zainicjowały oficjalne negocjacje, w których uczestniczyło ponad 50 państw oraz Unia Europejska. W lipcu 2025 r. państwa uczestniczące przyjęły propozycję Sekretarza Generalnego, co stworzyło podstawę do powołania Specjalnego Komitetu CAHEC, odpowiedzialnego za przygotowanie projektu konwencji. Już 12 września 2025 r. prace nad projektem zostały zakończone, a wkrótce potem dokument przekazano do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, które wydało swoją opinię 1 października.
Ostateczne zatwierdzenie planowane jest na październik 2025 r., a w dniach 15–16 grudnia w Hadze odbędzie się konferencja dyplomatyczna, podczas której konwencja zostanie otwarta do podpisu. Wejdzie ona w życie po ratyfikacji przez co najmniej 25 państw, które jednocześnie zobowiążą się do wniesienia wkładów finansowych wystarczających do zapewnienia początkowej działalności Komisji.
Etapy uruchomienia i początkowa działalność
Prace Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń rozpoczną się po podpisaniu i ratyfikacji konwencji przez wymaganą liczbę państw, a także po spełnieniu warunków technicznych związanych z jej uruchomieniem. Jednym z kluczowych kroków będzie przekazanie funkcji i materiałów z Rejestru Szkód do nowo utworzonej Komisji, przy czym jej sekretariat zostanie zorganizowany na bazie obecnego sekretariatu Rejestru.
Na pierwszym etapie działalność Komisji będzie prowadzona w formie trzech paneli, jednak w razie potrzeby strony konwencji będą mogły podjąć decyzję o utworzeniu dodatkowych paneli w celu zwiększenia efektywności. Tempo, w jakim Komisja osiągnie pełną zdolność operacyjną, będzie w dużej mierze zależeć od woli politycznej i działań organizacyjnych państw-stron. Przewiduje się, że Komisja będzie miała stałą siedzibę na terytorium jednego z państw, które przystąpią do konwencji.
Struktura i funkcje Komisji
Komisja będzie posiadała swoją siedzibę w jednym z państw-stron, a jej status i działalność zostaną uregulowane w odrębnych umowach z państwem-gospodarzem. Przewiduje się także utworzenie biura w Ukrainie, które będzie wspierać wykonywanie zadań Zgromadzenia, Rady oraz grup roboczych. Na mocy decyzji Zgromadzenia możliwe będzie również otwieranie biur w innych państwach.
Komisja będzie rozpatrywać roszczenia dotyczące szkód, strat lub obrażeń spowodowanych działaniami federacji rosyjskiej sprzecznymi z prawem międzynarodowym, w szczególności jej agresją wobec Ukrainy z naruszeniem Karty Narodów Zjednoczonych, a także naruszeniami międzynarodowego prawa humanitarnego oraz międzynarodowego prawa praw człowieka. Roszczenia będą dotyczyć wydarzeń, które miały miejsce od 24 lutego 2022 r. lub później, na terytorium Ukrainy w granicach uznanych przez społeczność międzynarodową, w jej wyłącznej strefie ekonomicznej i na szelfie kontynentalnym, a także na statkach powietrznych i morskich znajdujących się pod jurysdykcją Ukrainy. Uprawnionymi do składania roszczeń będą zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i państwo Ukraina wraz z jego organami władzy oraz przedsiębiorstwami państwowymi bądź kontrolowanymi.
Mandat Komisji jasno określa jej podstawowe zadanie: rozpatrywanie, ocena oraz podejmowanie decyzji w sprawie zgłoszonych roszczeń, a także ustalanie wysokości należnych odszkodowań w każdym indywidualnym przypadku. W ramach tego procesu Komisja będzie uprawniona do badania wszystkich aspektów związanych z rozstrzyganiem roszczeń — od administracyjnych i finansowych, po prawne i polityczne.
Fundamentalną zasadą jej działalności jest założenie, że rosja ponosi międzynarodową odpowiedzialność prawną za wszystkie straty, szkody i krzywdy wyrządzone jej bezprawnymi działaniami przeciwko Ukrainie. Orzeczenia i decyzje Komisji, w tym te dotyczące wysokości odszkodowań, mają charakter ostateczny i nie podlegają zaskarżeniu. Ocena szkód będzie się opierać na zasadach sprawiedliwości oraz obiektywnej wyceny wartości roszczeń. Decyzje Komisji będą traktowane jako ostateczne rozstrzygnięcie wszelkich kwestii faktycznych i prawnych związanych z daną sprawą.
Podstawa prawna: prawo międzynarodowe i rezolucje ONZ
Konieczność utworzenia Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń wynika z fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego, które nakładają na państwo-sprawcę obowiązek pełnego naprawienia szkód wyrządzonych jego bezprawnymi działaniami. W przypadku Ukrainy chodzi o ogromne straty spowodowane agresją federacji rosyjskiej. Reparacje stanowią nie tylko obowiązek prawny, lecz także moralną konieczność: ofiary muszą uzyskać sprawiedliwość i możliwość przezwyciężenia skutków doznanych krzywd.
W rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 2022 r., poświęconej środkom ochrony prawnej i odszkodowaniom za agresję wobec Ukrainy, jednoznacznie stwierdzono, że rosja ponosi odpowiedzialność za wszystkie naruszenia prawa międzynarodowego dokonane w Ukrainie lub wobec niej. Odpowiedzialność ta obejmuje także obowiązek wypłaty odszkodowań za szkody wyrządzone działaniami sprzecznymi z prawem. To właśnie Zgromadzenie Ogólne podkreśliło konieczność stworzenia międzynarodowego mechanizmu, który zapewniłby rekompensatę za poniesione straty, szkody i cierpienia.
Rada Europy przyjęła na siebie kluczową rolę w opracowaniu tego mechanizmu. Jego koncepcja została potwierdzona w Deklaracji Szczytu w Reykjavíku w 2023 r. i obejmuje trzy kolejne elementy: już funkcjonujący Rejestr Szkód dla Ukrainy, do którego wpłynęło ponad 60 tysięcy zgłoszeń; przyszłą działalność Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń jako organu odszkodowawczego; oraz utworzenie specjalnego funduszu kompensacyjnego, który stanie się podstawą finansową wypłaty odszkodowań.
Związek z Rejestrem Szkód
Relacja między Międzynarodową Komisją ds. Roszczeń a Rejestrem Szkód ma charakter organiczny i jest kluczowa dla stworzenia pełnego mechanizmu odszkodowawczego. W rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 2022 r. to właśnie Rejestr został wskazany jako pierwszy etap — narzędzie dokumentowania dowodów i roszczeń związanych ze szkodami wyrządzonymi agresją federacji rosyjskiej wobec Ukrainy. Jego podstawowym celem jest gromadzenie, systematyzowanie i przechowywanie informacji od wszystkich uprawnionych podmiotów: osób fizycznych i prawnych, a także instytucji państwowych Ukrainy.
Rejestr został powołany w ramach Rady Europy po szczycie w Reykjavíku w 2023 r. i obecnie funkcjonuje w pełnym zakresie. Dołączyły do niego 44 państwa oraz Unia Europejska — spośród nich 41 państw jako pełnoprawni uczestnicy, a cztery jako członkowie stowarzyszeni. Rejestr przyjmuje i przechowuje zgłoszenia wraz z materiałem dowodowym, dokonuje ich klasyfikacji i kategoryzacji. Jednocześnie nie rozpatruje merytorycznie zgłoszonych roszczeń ani nie ustala ich wartości — kompetencje te będą należeć do Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń.
Po jej utworzeniu całość dorobku Rejestru zostanie włączona do struktury Komisji. Oznacza to, że Komisja przejmie już istniejącą, rozbudowaną bazę danych, która stanie się fundamentem dalszej pracy: oceny roszczeń, ustalania wysokości odszkodowań oraz wydawania ostatecznych decyzji zgodnie z postanowieniami Konwencji. Tym samym Rejestr i Komisja tworzą dwa kolejne etapy jednego spójnego procesu — od gromadzenia i dokumentowania dowodów po ich analizę prawną i wydanie decyzji kompensacyjnych.
Międzynarodowa Komisja ds. Roszczeń zostanie powołana w ramach Rady Europy na podstawie otwartej konwencji. Choć będzie funkcjonować w instytucjonalnych ramach Rady Europy, uzyska status niezależnego organu, co zapewni jej autonomię w podejmowaniu decyzji i wykonywaniu powierzonych zadań. Takie rozwiązanie łączy instytucjonalne wsparcie europejskiej organizacji z gwarancjami niezależności i bezstronności w działalności Komisji.
Jedną z istotnych cech przyszłej konwencji jest jej otwarty charakter. Oznacza to, że przystąpienie do niej nie będzie ograniczone wyłącznie do państw członkowskich Rady Europy. Do Konwencji będą mogły przyłączyć się także inne państwa, Unia Europejska oraz regionalne organizacje integracyjne. Projekt przewiduje możliwość podpisania dokumentu zarówno przez państwa członkowskie Rady Europy i uczestników konferencji dyplomatycznej, jak i przez te państwa, które głosowały za rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 14 listopada 2022 r. dotyczącą odszkodowań za agresję wobec Ukrainy.
federacja rosyjska nie jest formalnie wykluczona z uczestnictwa w Konwencji, jednak jej członkostwo będzie możliwe wyłącznie na ściśle określonych warunkach. Projekt dokumentu przewiduje, że rosja mogłaby ubiegać się o status strony Konwencji albo o status obserwatora. Należy jednak podkreślić, że taka perspektywa zależeć będzie od realiów politycznych, w tym od zasadniczej zmiany postawy rosji oraz jej stosunku do prawa międzynarodowego.
Skład Komisji i zasady wyboru komisarzy
Roszczenia będą rozpatrywane przez zespoły niezależnych komisarzy – ekspertów w dziedzinie prawa międzynarodowego, rozstrzygania sporów, oceny szkód oraz innych pokrewnych obszarów. Komisarze będą działać we własnym imieniu, kierując się najwyższymi standardami niezależności, bezstronności i sprawiedliwości. Do ich zadań należeć będzie formułowanie rekomendacji dotyczących przyznania odszkodowań. Komisarze będą powoływani na zasadach inkluzywnych, z uwzględnieniem wiedzy fachowej, autorytetu moralnego, a także równowagi geograficznej i płci. Kandydatury będzie można zgłaszać zarówno indywidualnie, jak i poprzez nominacje ze strony państw członkowskich. Sekretariat będzie odpowiedzialny za ich weryfikację i sporządzenie listy kandydatów, która następnie zostanie zatwierdzona przez Zgromadzenie Stron.
Finansowanie i fundusz odszkodowawczy
Komisja ds. Roszczeń będzie ustalać i przyznawać kwoty odszkodowań, jednak ich wypłata uzależniona będzie od utworzenia specjalnego funduszu odszkodowawczego, którego szczegóły – w tym źródła finansowania – pozostają przedmiotem trwających dyskusji. Wstępne szacunki wskazują, że koszty funkcjonowania Komisji będą niższe niż w przypadku podobnych organów międzynarodowych, m.in. dzięki wykorzystaniu technologii cyfrowych. Finansowanie działalności Komisji będzie pochodzić z corocznych składek państw-stron Konwencji oraz z dobrowolnych wpłat. W przypadku przystąpienia federacji rosyjskiej to ona ponosiłaby odpowiedzialność finansową za pokrycie kosztów działalności Komisji.
Rola Unii Europejskiej
Unia Europejska od samego początku była jednym z kluczowych motorów politycznych powołania Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń: koordynowała działania wśród państw członkowskich, aktywnie uczestniczyła w negocjacjach i współpracowała z Sekretariatem Rady Europy. UE będzie mogła zostać pełnoprawnym uczestnikiem Konwencji i członkiem Komisji. Projekt Konwencji przewiduje także mechanizmy koordynacji pracy Komisji z innymi sądami międzynarodowymi, w szczególności z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, aby uniknąć podwójnych wypłat oraz zapewnić uwzględnianie już wydanych orzeczeń. Dzięki instytucjonalnym powiązaniom z Radą Europy Komisja będzie mogła skutecznie współpracować z ETPC, co zostało potwierdzone w wyroku Trybunału w sprawie Ukraina i Niderlandy przeciwko federacji rosyjskiej z 9 lipca 2025 r.
Inicjatywa utworzenia międzynarodowego mechanizmu odszkodowawczego wyszła przede wszystkim od Ukrainy, która jako pierwsza podniosła kwestię konieczności sprawiedliwego zrekompensowania strat wojennych. Znalazła ona szerokie poparcie środowisk prawniczych, obrońców praw człowieka i rządów państw, co doprowadziło do przyjęcia rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 2022 r., a następnie do dalszych działań podejmowanych w ramach Rady Europy.
Szczególną rolę w promowaniu tej inicjatywy odegrały Niderlandy, które nie tylko udzieliły politycznego wsparcia, lecz także zaproponowały Hagę jako centrum obrad i przyszłej działalności Komisji.
W rezultacie powołanie Międzynarodowej Komisji ds. Roszczeń stało się wynikiem połączenia ukraińskiej inicjatywy, szerokiej międzynarodowej solidarności oraz konkretnych działań europejskich partnerów, otwierając drogę do sprawiedliwości i reparacji.
Oleksij Szewczuk
