3 октября в политических кругах вновь активно заговорили о Законе о реинтеграции Донбасса. Цель принятия документа – регулирование статуса неподконтрольных Украине территорий в Донецкой и Луганской областях, а также – определение сфер полномочий органов власти и структурных подразделений силовых ведомств Украины.
Ажиотаж вызван сообщениями представителей президента о том, что Порошенко готов подать проект на голосование в Раду. Предполагается, что это произойдет 4 октября, а голосование – уже в четверг, 5 октября. Интриги добавляет и то, что в Администрации заявляют – все опубликованные ранее версии законопроекта неактуальны.
Редакция «от 3 октября»: основные тезисы
3 октября вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид опубликовала на своей странице facebook последнюю редакцию законопроекта. Документ содержит 11 статей и ряд переходных положений, регламентирующих внесение релевантных изменений в украинское законодательство. В законе дано определение действий России на Донбассе, как «преступление вооруженной агрессии». А подконтрольные пророссийским боевикам земли названы «временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях».
Ст.4 закона ставит перед собой цели:
- освобождение неподконтрольных Украине земель в пределах международно-признанных границ и возобновление их конституционного строя;
- защита прав населения, которое пострадало от российской агрессии;
- обеспечение территориальной целостности государства.
Закон вводит такие понятия (ст.5):
- «принятие мер для обеспечения национальной безопасности и обороны»;
- «сдерживание российской вооруженной агрессии»;
- «развитие оборонных и безопасных способностей Украины».
По сути, этими категориями определяется широта полномочий и ограничение ответственности властных органов Украины и военных структур на оккупированных землях. Ст.7 закона легализует документы, подписанные Украиной, известные, как Минские договоренности: Минский протокол от 05.09.14, Минский меморандум от 19.09.14 и «Комплекс мер» от 12.02.15.
Для «реализации мер по восстановлению территориальной целостности Украины» закон разрешает использование «органов сектора безопасности и обороны» – ВСУ, СБУ, службы разведки, Нацгвардии, ГПСУ, МВД, Нацполиции и других военных структур, включая их технику, вооружение, средства связи, защиты и т.д. (ст.8).
Законодательные новеллы от Президента
Власть оценивает законопроект положительно. Представитель президента в парламенте, депутат от БПП Ирина Луценко:
«Мы уже называем его рабочим названием «Стратегия по восстановлению территориальной целостности Украины: освобождение Донбасса»
Включение в закон понятий России, как агрессора, и действий Украины, как самообороны государства, позволит решить ряд важных вопросов. Это – введение военного положения и применение оружия в ответ. А по сути – узаконить статус-кво:
«Это дает возможность вводить войска, применять вооруженные формирования в любой период на неопределенный срок. Вводятся полномочия президента через рассмотрение Рады вводить войска, возможность введения чрезвычайного положения, военного положения и т.д. Вводится объединенный штаб»
Первый вице-спикер Верховной Рады Ирина Геращенко отметила, что над проектом закона работала целая группа экспертов:
«Над проектом работали эксперты СНБО, советники главы государства, привлекались депутаты, было несколько десятков версий, проводились тщательные консультации с нашими европейскими и американскими партнерами, которые с уважением отнеслись к украинской позиции относительно четкого определения статуса временно оккупированных Россией территорий и определения самой страны-оккупанта. Также законодательно закреплена другая терминология, которая гармонизирует нынешнее украинское законодательство, международное законодательство и существующее положение вещей в Донбассе, где происходит ползучая аннексия украинской территории Россией»
Как заявил заместитель руководителя Министерства по вопросам оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц (МинАТО) Георгий Тука, с его ведомством Администрация консультаций не вела:
«Я был привлечен в качестве консультанта только при разработке первого варианта («от 12 июля» - прим.авт.). Тогда состоялось закрытое совещание в Совбезе, нам раздали первые экземпляры законопроекта с грифами «съесть, но врагу не отдавать», мы их изучили, дали свои замечания, разошлись и дня через четыре подобный документ вышел к некоторым депутатам Верховной Рады, но уже не как законопроект, а концепция. Это существенная разница»
Самым важным моментом, по мнению Геращенко, является позиция по возврату оккупированных территорий и вопрос Крыма:
«Но ключевое это философия закона: возвращение, а не отторжение территорий, не отказ от них, как некоторые предлагают. Особенно подчеркнуто, что вопрос возвращения Крыма остается в фокусе внимания власти как приоритетный»
В законе будут и предложения, усиливающие дипломатическую позицию Украины, направленную на сохранение санкций против РФ.
Принципиально новым моментом в редакции, которую Порошенко внесет в Раду, будет переподчинение Национальной Гвардии президенту. Об это СМИ рассказали источники из фракций БПП и «Народного Фронта»:
«Предлагается на период военных действий переподчинить Национальную гвардию для лучшей координации Вооруженным силам Украины и президенту. А военные действия могут продолжаться бесконечно»
Аргументы противников закона в редакции «от 3 октября»
Анализируя положения этой редакции, Сыроид отметила несколько принципиальных позиций, которые, по мнению депутата, являются разрушительными для Украины:
«Легализация Минских соглашений и необходимость их выполнения; объединенный оперативный штаб донецкой и луганской области будет заниматься разрешениями на торговлю; применение вооруженных сил в мирное время и т.д.»
Подобное мнение высказали и другие эксперты. Комментирует Татьяна Высоцкая:
«Центральная цель документа – легитимизировать все Минские соглашения, подписанные Кучмой в 2014 и 2015 годах. К этому времени они – просто куски бумаги, поскольку не были ни обсуждены, ни утверждены Верховной Радой. После принятия закона в четверг (5 октября 2017 года – прим.авт.), Украина официально согласится на амнистию убийцам, изменения в Конституции с автономией, в том числе языковой, ныне оккупированного Донбасса, и выборы под дулами российских автоматов»
Политолог Вадим Хомаха считает, что признание территорий Донецкой и Луганской областей означает замораживание текущего статус-кво:
«Все шаги, которые сейчас делает власть, включая этот законопроект, имеет единственное направление – на сдачу территории, на признание этой территории окончательно оккупированной, и перекладывание решения этого вопроса на неопределенный срок»
Что касается легитимизации Минского процесса, в этом ключе аналитики отмечают, данный пункт закона несет много неясностей и противоречит уже действующему законодательству. Комментирует политолог Виктор Андрусив:
«Привязка к Минским договоренностям вредна, учитывая вопросы, которые рассматриваются сегодня, а именно введение миротворцев. Да, конечно, законодатели хотят показать ответственность Украины по Минску. Но этот поезд уже ушел. И сейчас все вцепились в идею миротворцев. А реализация этой идеи потребует нового документа»
Также аналитик считает, что новый закон не решает множество насущных вопросов зоны конфликта:
«Закон вообще не решает тысяч проблем, которые возникли в результате военного конфликта. Там нет ничего о том, как должны функционировать органы власти и правовой порядок, в прифронтовой зоне, где имеет место юридический и социальный коллапс»
Сильные стороны законопроекта
Ряд экспертов высказывают альтернативные точки зрения. По мнению аналитика Украинского Института Будущего Игоря Тышкевича, закон содержит перечень плюсов и признание неподконтрольных Украине территорий Донбасса оккупированными – правильный и необходимый шаг:
«Он дает Украине столь необходимое поле для маневров и упрощает принятие дополнительных мер воздействия на оккупанта»
Точки над «і»
Как считает Тышкевич, признанием оккупации Украина законно снимает с себя ответственность за происходящее на Донбассе:
«Статья первая законопроекта называет вещи своими именами – территория признается оккупированной. В качестве оккупанта названа Российская Федерация, что согласно 4-й Женевской конвенции 1949 года автоматически перекладывает на нее ответственность. Что касается пенсий, стипендий, пособий и так далее, то Украина обязана выплатить все до копейки… но уже после деоккупации территории, либо в освобожденных городах. То есть де-факто работающая схема становится полностью законной, а дополнительные претензии отсекаются»
Это также означает, что украинская власть не обязана компенсировать причиненный вред имуществу и поддерживать жизнедеятельность региона.
«Но самое главное в статье 1 законопроекта, то, что Российская Федерация признается участником конфликта. Это первый шаг к тому, чтобы при дальнейших переговорах по Донбассу не дать РФ вновь «уйти» на позиции «всего лишь посредника, возможно заинтересованного». В конце концов, даже при обсуждении формата миротворцев, страна оккупант не голосует, но подписывает мандат миссии как один из участников конфликта»
Гарантии прав собственности
Прописав во ст.2 закона положение о сохранности и гарантиях имущественных прав для населения и государства, Украина обезопасила себя от незаконного передела собственности со стороны боевиков. Право собственности для граждан гарантируется в том случае, если оно приобретено в соответствии с Законами Украины:
«Граждане и юридические лица (если они не непосредственные участники конфликта) сохраняют все имущественные права. В частности подтверждается незаконность любых сделок с движимым и недвижимым имуществом, подтверждаются права граждан Украины независимо от того, где они в данный момент проживают. Это позволяет убрать ещё одну опасность — многократный передел собственности «по законам ДНР/ЛНР», либо используя доставшиеся в наследство печати украинских государственных органов»
Ответственность за оборонные и безопасные меры
Если до этого момента АТО формально руководила СБУ, а фактически – ВСУ и Нацгвардия, то закон регламентирует создание Объединенного оперативного штаба Вооруженных Сил Украины. Он будет курировать вопросы пересечения линии разграничения, торговли и другие сопряженные темы.
Сторонники законопроекта считают, что его принятие – это шаг на пути обсуждения Украиной всех последующих сценариев развития ситуации. Страна законодательно закрепляет первоочередные приоритеты – безопасность и оборону. То же касается и поддержки жизнедеятельности оккупированных земель. Если раньше это было обязательство, за невыполнение которого Украину критиковали и международные партнеры, и сторонники РФ, то с принятием закона государство занимает позицию доброй воли. Это также принципиальный аргумент при дальнейших переговорах.
Что касается европейских партнеров, они высказывают и свои аргументы, каким должен быть этот закон. Директор департамента по вопросам отношений с Россией, странами Восточного партнерства, Средней Азии и ОБСЕ Европейской службы внешних дел Люк Девин:
«Важно, чтобы закон о реинтеграции, который, как я понимаю, будет рассматриваться в Верховной Раде на этой неделе, также содержал элемент инклюзивности...Также мы продолжаем поддерживать мирное и стабильное решение конфликта путем имплементации минских соглашений»
Редакция «от 12 июля»
Более ранняя редакция, в целом, совпадает с положениями законопроекта, опубликованного Сыроид 3 октября. Важное отличие: ст. 9 последней редакции возлагает четкую ответственность на Объединенный оперативный Штаб ВСУ.
Положение о том, что президент Украины может принимать решение в отношении использования Вооруженных сил Украины и других законных воинских формирований для сдерживания и отражения атак российской агрессии, восстановления территориальной целостности Украины, охраны границы, из редакции убрано. Как и принятие им решения о введении военного положения. Но, как было отмечено выше, о таких полномочиях президента упоминала Ирина Луценко. Поэтому окончательную версию можно будет анализировать, видя редакцию Петра Порошенко.
***
Украина на пороге принятия законодательства, которое легитимизирует статус-кво на Донбассе и должно сдвинуть процесс реинтеграции с мертвой точки. Решение во многом верное и уже давно назревшее. Настораживает другое – сам процесс наработки и вынесения таких решений. Традиционно это происходит кулуарно и без должного освещения для СМИ и общественности. Аналитики и журналисты в попытках разобраться, чего ждать от нововведений, не владеют ни документами, ни окончательными версиями редакций.
Можно предположить, что это связано с секретностью материалов дела государственной важности, но, к сожалению, такие поспешные вынесения «вслепую» – частая практика украинского парламентаризма. Вероятно, закон проголосуют. Единственное, что остается под большим вопросом – дальнейшая гармонизация законодательства и устранение очевидных противоречий. А также тот факт, что необходима разработка новых норм, которые смогут урегулировать основные и нерешенные вопросы жизнеобеспечения оккупированных территорий после вступления в силу обсуждаемого законопроекта.
Мария Гелюх
