3 жовтня в політичних колах знову активно заговорили про Закон про реінтеграцію Донбасу. Мета прийняття документа – регулювання статусу непідконтрольних Україні територій в Донецькій та Луганській областях, а також – визначення сфер повноважень органів влади та структурних підрозділів силових відомств України.
Ажіотаж викликаний повідомленнями представників Президента про те, що Порошенко готовий подати проект на голосування в Раду. Передбачається, що це станеться 4 жовтня, а голосування – вже в четвер, 5 жовтня. Інтриги додає й те, що в Адміністрації заявляють – всі опубліковані раніше версії законопроекту неактуальні.
Редакція «від 3 жовтня»: основні тези
3 жовтня віце-спікер Верховної Ради Оксана Сироід опублікувала на своїй сторінці facebook останню редакцію законопроекту. Документ містить 11 статей і ряд перехідних положень, що регламентують внесення релевантних змін до українського законодавства. У законі дано визначення дій Росії на Донбасі, як «злочину збройної агресії». А підконтрольні проросійським бойовикам землі названі «тимчасово окупованими територіями в Донецькій і Луганській областях».
Ст.4 закону ставить перед собою мету:
• звільнення непідконтрольних Україні земель в межах міжнародно-визнаних кордонів і відновлення їх конституційного ладу;
• захист прав населення, яке постраждало від російської агресії;
• забезпечення територіальної цілісності держави.
Закон вводить такі поняття (ст.5):
• «вжиття заходів для забезпечення національної безпеки і оборони»;
• «стримування російської збройної агресії»;
• «розвиток оборонних і безпечних спроможностей України».
По суті, цими категоріями визначається широта повноважень і обмеження відповідальності владних органів України та військових структур на окупованих землях. Ст.7 закону легалізує документи, підписані Україною, відомі, як Мінські домовленості: Мінський протокол від 05.09.14, Мінський меморандум від 19.09.14 та «Комплекс заходів» від 12.02.15.
Для «реалізації заходів з відновлення територіальної цілісності України» закон дозволяє використання «органів сектору безпеки і оборони» - ВСУ, СБУ, служби розвідки, Нацгвардії, ДПСУ, МВС, Нацполіціі та інших військових структур, включаючи їх техніку, озброєння, засоби зв'язку, захисту і т.д. (Ст.8).
Законодавчі новели від Президента
Влада оцінює законопроект позитивно. Представник президента в парламенті, депутат від БПП Ірина Луценко:
«Ми вже називаємо його робочою назвою «Стратегія по відновленню територіальної цілісності України: звільнення Донбасу»
Включення до закону понять Росії, як агресора, і дій України, як самооборони держави, дозволить вирішити ряд важливих питань. Це – введення воєнного стану і застосування зброї у відповідь. А по суті – узаконити статус-кво:
«Це дає можливість вводити війська, застосовувати збройні формування в будь-який період на невизначений термін. Вводяться повноваження Президента через розгляд Ради вводити війська, можливість введення надзвичайного стану, воєнного стану і т.д. Вводиться об'єднаний штаб»
Перший віце-спікер Верховної Ради Ірина Геращенко зазначила, що над проектом закону працювала ціла група експертів:
«Над проектом працювали експерти РНБО, радники глави держави, залучалися депутати, було кілька десятків версій, проводилися ретельні консультації з нашими європейськими та американськими партнерами, які з повагою поставилися до української позиції щодо чіткого визначення статусу тимчасово окупованих Росією територій і визначення самої країни-окупанта. Також законодавчо закріплена інша термінологія, яка гармонізує нинішнє українське законодавство, міжнародне законодавство і існуючий стан речей на Донбасі, де відбувається повзуча анексія української території Росією»
Як заявив заступник керівника Міністерства з питань окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб (МінАТО) Георгій Тука, з його відомством Адміністрація консультацій не проводила:
«Я був залучений в якості консультанта тільки при розробці першого варіанту («від 12 липня» - прим.авт.). Тоді відбулася закрита нарада в Радбезі, нам роздали перші екземпляри законопроекту з грифами «з'їсти, але ворогові не віддавати», ми їх вивчили, дали свої зауваження, розійшлися і дня через чотири подібний документ вийшов до деяких депутатів Верховної Ради, але вже не як законопроект, а концепція. Це суттєва різниця»
Найважливішим моментом, на думку Геращенко, є позиція щодо повернення окупованих територій і питання Криму:
«Але ключове це філософія закону: повернення, а не відторгнення територій, не відмова від них, як дехто пропонує. Особливо підкреслено, що питання повернення Криму залишається у фокусі уваги влади як пріоритетне»
У законі будуть і пропозиції, які посилюють дипломатичну позицію України, спрямовану на збереження санкцій проти РФ.
Принципово новим моментом в редакції, яку Порошенко внесе в Раду, буде перепідпорядкування Національної Гвардії президенту. Про це ЗМІ розповіли джерела з фракцій БПП і «Народного Фронту»:
«Пропонується на період військових дій перепідпорядкувати Національну гвардію для кращої координації Збройним силам України і Президенту. А військові дії можуть тривати нескінченно»
Аргументи противників закону в редакції «від 3 жовтня»
Аналізуючи положення цієї редакції, Сироід зазначила кілька принципових позицій, які, на думку депутата, є руйнівними для України:
«Легалізація Мінських угод і необхідність їх виконання; об'єднаний оперативний штаб донецької і луганської області буде займатися дозволами на торгівлю; застосування збройних сил у мирний час і т.д. »
Подібну думку висловили і інші експерти. Коментує Тетяна Висоцька:
«Центральна мета документа – легітимізувати всі Мінські угоди, підписані Кучмою в 2014 і 2015 роках. До цього часу вони – просто шматки паперу, оскільки не були ні обговорені, ні затверджені Верховною Радою. Після прийняття закону в четвер (5 жовтня 2017 року - прим.авт.), Україна офіційно погодиться на амністію вбивцям, зміни в Конституції з автономією, в тому числі мовною, нині окупованого Донбасу, і вибори під дулами російських автоматів»
Політолог Вадим Хомаха вважає, що визнання територій Донецької і Луганської областей означає заморожування поточного статус-кво:
«Всі кроки, які зараз робить влада, включаючи цей законопроект, мають єдиний напрямок – на здачу території, на визнання цієї території остаточно окупованою, і перекладання вирішення цього питання на невизначений термін»
Що стосується легітимізації Мінського процесу, в цьому ключі аналітики відзначають, даний пункт закону несе багато неясностей і суперечить вже чинному законодавству. Коментує політолог Віктор Андрусів:
«Прив'язка до Мінських домовленостей шкідлива, враховуючи питання, які розглядаються сьогодні, а саме введення миротворців. Так, звичайно, законодавці хочуть показати відповідальність України по Мінську. Але цей поїзд вже пішов. І зараз всі вчепилися в ідею миротворців. А реалізація цієї ідеї вимагає нового документа»
Також аналітик вважає, що новий закон не вирішує безлічі нагальних питань зони конфлікту:
«Закон взагалі не вирішує тисячі проблем, які виникли в результаті військового конфлікту. Там немає нічого про те, як повинні функціонувати органи влади і правовий порядок, в прифронтовій зоні, де має місце юридичний і соціальний колапс»
Сильні сторони законопроекту
Ряд експертів висловлюють альтернативні точки зору. На думку аналітика Українського Інституту Майбутнього Ігоря Тишкевича, закон містить перелік плюсів і визнання непідконтрольних Україні територій Донбасу окупованими – правильний і необхідний крок:
«Він дає Україні таке необхідне поле для маневрів і полегшує прийняття додаткових заходів впливу на окупанта»
Крапки над «і»
Як вважає Тишкевич, визнанням окупації Україна законно знімає з себе відповідальність за те, що відбувається на Донбасі:
«Стаття перша законопроекту називає речі своїми іменами – територія визнається окупованою. Як окупанта названо Російську Федерацію, що згідно з 4-й Женевською конвенцією 1949 року автоматично перекладає на неї відповідальність. Що стосується пенсій, стипендій, допомоги і так далі, то Україна зобов'язана виплатити все до копійки ... але вже після деокупації території, або у звільнених містах. Тобто де-факто працююча схема стає цілком законною, а додаткові претензії відсікаються»
Це також означає, що українська влада не зобов'язана компенсувати заподіяну шкоду майну і підтримувати життєдіяльність регіону.
«Але найголовніше в статті 1 законопроекту, те, що Російська Федерація визнається учасником конфлікту. Це перший крок до того, щоб при подальших переговорах по Донбасу не дати РФ знову «піти» на позиції «всього лише посередника, можливо зацікавленого». Зрештою, навіть при обговоренні формату миротворців, країна окупант не голосує, але підписує мандат місії як один з учасників конфлікту»
Гарантії прав власності
Прописавши у ст.2 закону положення про збереження і гарантії майнових прав для населення і держави, Україна убезпечила себе від незаконного переділу власності з боку бойовиків. Право власності для громадян гарантується в тому випадку, якщо воно придбано відповідно до Законів України:
«Громадяни та юридичні особи (якщо вони не безпосередні учасники конфлікту) зберігають всі майнові права. Зокрема підтверджується незаконність будь-яких угод з рухомим та нерухомим майном, підтверджуються права громадян України незалежно від того, де вони в даний момент проживають. Це дозволяє прибрати ще одну небезпеку – багаторазовий переділ власності «по законах ДНР/ЛНР», або внаслідок використання печаток ,які дісталися у спадок від українських державних органів»
Відповідальність за оборонні та безпекові заходи
Якщо до цього моменту АТО формально керувала СБУ, а фактично – ВСУ і Нацгвардія, то закон регламентує створення Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України. Він буде курирувати питання перетину лінії розмежування, торгівлі та інші пов'язані теми.
Прихильники законопроекту вважають, що його прийняття – це крок на шляху обговорення Україною всіх наступних сценаріїв розвитку ситуації. Країна законодавчо закріплює першочергові пріоритети – безпеку і оборону. Те ж стосується і підтримки життєдіяльності окупованих земель. Якщо раніше це було зобов'язання, за невиконання якого Україну критикували і міжнародні партнери, і прихильники РФ, то з прийняттям закону держава займає позицію доброї волі. Це також важливий аргумент при подальших переговорах.
Що стосується європейських партнерів, вони висловлюють і свої аргументи, яким повинен бути цей закон. Директор департаменту з питань відносин з Росією, країнами Східного партнерства, Середньої Азії та ОБСЄ Європейської служби зовнішніх справ Люк Девін:
«Важливо, щоб закон про реінтеграцію, який, як я розумію, буде розглядатися у Верховній Раді на цьому тижні, також містив елемент інклюзивності ... Також ми продовжуємо підтримувати мирне і стабільне вирішення конфлікту шляхом імплементації мінських угод»
Редакція «від 12 липня»
Більш рання редакція, в цілому, збігається з положеннями законопроекту, опублікованого Сироід 3 жовтня. Важлива відмінність: ст. 9 останньої редакції покладає чітку відповідальність на Об'єднаний оперативний Штаб ЗСУ. Положення про те, що Президент України може приймати рішення щодо використання Збройних сил України та інших законних військових формувань для стримування та протидії атак російській агресії, відновлення територіальної цілісності України, охорони кордону, з редакції прибрано. Як і прийняття ним рішення про введення воєнного стану.
Але, як було зазначено вище, про такі повноваження Президента згадувала Ірина Луценко. Тому остаточну версію можна буде аналізувати, бачачи редакцію Петра Порошенка.
***
Україна на порозі прийняття законодавства, яке легітимізує статус-кво на Донбасі і має зрушити процес реінтеграції з мертвої точки. Рішення багато в чому правильне і вже давно назріле. Насторожує інше – сам процес напрацювання і винесення таких рішень. Традиційно це відбувається кулуарно і без належного висвітлення для ЗМІ та громадськості. Аналітики і журналісти у спробах розібратися, чого чекати від нововведень, не володіють ні документами, ні остаточними версіями редакцій.
Можна припустити, що це пов'язано з секретністю матеріалів справи державної ваги, але, на жаль, такі поспішні винесення «наосліп» - часта практика українського парламентаризму. Ймовірно, закон проголосують. Єдине, що залишається під великим питанням – подальша гармонізація законодавства та усунення очевидних протиріч. А також той факт, що необхідна розробка нових норм, які зможуть врегулювати основні та невирішені питання життєзабезпечення окупованих територій після вступу в силу обговорюваного законопроекту.
Марія Гелюх
