W nocy z 27 na 28 czerwca 1996 roku w sali plenarnej Rady Najwyższej panowała atmosfera, która niewiele przypominała zwykłe posiedzenie parlamentu. Deputowani byli wyczerpani wielogodzinnymi debatami i pracowali bez przerwy już ponad dobę. Niektórzy przysypiali na swoich miejscach, inni dodawali sobie sił kawą i hymnem Ukrainy. Tymczasem na mównicy, z ironicznym uśmiechem na twarzy i zmęczonym wzrokiem, Mychailo Syrota czytał kolejne artykuły dokumentu. Na ten dokument kraj czekał od chwili ogłoszenia niepodległości.
Tej nocy w Ukrainie pojawiła się Konstytucja. To nie był tylko akt prawny. To był znak, że państwo dojrzewa, potrafi się porozumieć i bronić swojej niepodległości. Później historycy nazwą to wydarzenie „nocą konstytucyjną”. A dzień 28 czerwca stanie się ważnym kamieniem milowym w historii współczesnej Ukrainy.
UA.NEWS kontynuuje cykl materiałów z okazji Dnia Konstytucji Ukrainy. Tym razem opowiemy o zasadzie podziału uprawnień między parlamentem a prezydentem i o tym, co ona oznacza dla zachowania równowagi władzy w państwie.
Kontekst historyczny połowy lat 90.
Gazeta „Głos Ukrainy”
Po ogłoszeniu niepodległości w 1991 roku Ukraina przez kilka kolejnych lat żyła według Ustawy Zasadniczej Ukraińskiej SRR z 1978 roku (z poprawkami). Stara konstytucja zawierała sprzeczne normy, a nawet odniesienia do ZSRR. Pojawiła się pilna potrzeba uchwalenia nowej Konstytucji niepodległego państwa. Jednak na początku lat 90. toczyły się spory o to, jaką formę rządów wybrać — parlamentarną czy prezydencką. W pierwszych latach niepodległości Ukraina faktycznie zmierzała w stronę modelu parlamentarnego. Sytuacja zmieniła się po wyborze Leonida Kuczmy na prezydenta w 1994 roku.
Sytuacja polityczna w połowie lat 90. była napięta. W kraju narastał kryzys konstytucyjny, ponieważ różne gałęzie władzy nie mogły dojść do porozumienia co do nowego ustroju. Kuczma opowiadał się za utworzeniem dwuizbowego parlamentu z mniejszą liczbą deputowanych, którzy nie mieliby immunitetu parlamentarnego. Z kolei głowa państwa, jego zdaniem, powinna otrzymać znacznie szersze uprawnienia. Propozycja ta nie przypadła do gustu deputowanym Rady Najwyższej.
W 1994 roku pojawiły się nawet tendencje separatystyczne w regionach. Jak opowiada prawnik i były zastępca przewodniczącego Centralnej Komisji Wyborczej Ukrainy, Andrij Mahera, w wywiadzie dla Ukraińskiego Radia, wybierani w wyborach bezpośrednich przewodniczący rad obwodowych i rejonowych stawali się swoistymi „lokalnymi baronami”. Szczególnie drażliwa była kwestia Krymu, gdzie w 1994 roku prorosyjskie siły doprowadziły do wprowadzenia stanowiska prezydenta autonomii.
Aby uspokoić sytuację, 8 czerwca 1995 roku Rada Najwyższa i prezydent Kuczma podpisali Umowę Konstytucyjną. Był to kompromis pomiędzy gałęziami władzy i miał na celu przyspieszenie uchwalenia nowej Konstytucji Ukrainy. Umowa przewidywała, że nowa konstytucja musi zostać uchwalona w ciągu roku od jej podpisania, i de facto ustanawiała prezydencką formę rządów w Ukrainie. Jak mówi Mahera, to właśnie taka pionowa struktura władzy pomogła wówczas utrzymać jedność kraju. Dzięki temu udało się odzyskać kontrolę nad Krymem, który wówczas był już niemal odłączony.
Prezydent Ukrainy Leonid Kuczma i Przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy Ołeksandr Moroz podpisali Umowę Konstytucyjną.
Prace nad nową Konstytucją trwały kilka lat i były bardzo trudne. Już w 1992 roku powołano specjalną komisję, która przygotowała pierwszy projekt Ustawy Zasadniczej. Jednak tekst ten był wielokrotnie zmieniany — przekształcano go ponad 15 razy. Przedstawiciele władz i politycy wnosili mnóstwo poprawek, które często sobie wzajemnie przeczyły. Przed ostatecznym głosowaniem w dokumencie znajdowało się aż 6 tysięcy poprawek. Najwięcej sporów dotyczyło symboli państwowych, języka oraz statusu Krymu. Niektórzy deputowani sprzeciwiali się Trójzębowi jako godłu i nie chcieli zaakceptować niebiesko-żółtej flagi. Były też głosy za likwidacją autonomii Krymu i uczynieniem go zwykłym obwodem. Z kolei deputowani prorosyjscy żądali nadania językowi rosyjskiemu specjalnego statusu.
Jak opowiada Andrij Mahera, do uchwalenia Konstytucji potrzebne były głosy komunistów, dlatego trzeba było iść na kompromisy.
Jednak najciekawsze wydarzyło się w czerwcu 1996 roku. 4 czerwca Rada Najwyższa zatwierdziła projekt w pierwszym czytaniu, lecz spory między deputowanymi trwały nadal. 26 czerwca Rada Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony wraz z prezydentem Kuczmą wystąpiły z oświadczeniem, w którym skrytykowały opóźnianie przyjęcia Konstytucji. Tego samego dnia Kuczma podpisał dekret o przeprowadzeniu ogólnoukraińskiego referendum. Miało się ono odbyć 25 września i dotyczyć przyjęcia Konstytucji w wersji przygotowanej przez zespół prezydenta.
Był to ultimatum dla parlamentu: albo Rada przyjmie Konstytucję natychmiast, albo o jej losie zdecyduje naród według prezydenckiego scenariusza.
Hetmanat Pawła Skoropadskiego, sowiecki model USRR
Czy zawsze w Ukrainie toczyły się spory o podział uprawnień między organami władzy? W kwietniu 1918 roku, w czasie wojny i kryzysu, w kraju doszło do przewrotu. Do władzy doszedł generał Pawło Skoropadski, który ogłosił się hetmanem i stanął na czele nowego państwa — Ukraińskiej Państwowości. Skoropadski rozwiązał parlament, który istniał za czasów Ukraińskiej Republiki Ludowej, i ustanowił jednoosobowe rządy.
Zgodnie z ustawami przyjętymi 29 kwietnia 1918 roku cała władza należała wyłącznie do hetmana. Miał pełną kontrolę nad państwem: sam uchwalał prawa, kierował rządem, odpowiadał za politykę zagraniczną i armię, mógł wprowadzać stan wojenny i udzielać amnestii.
Żaden akt prawny nie mógł wejść w życie bez jego zgody. Sam mianował premiera i wszystkich ministrów. Mógł w każdej chwili odwołać rząd lub jakiegokolwiek urzędnika.
Zatem za rządów Skoropadskiego nie było podziału władzy w Ukrainie. Cała władza była skoncentrowana w rękach hetmana. Państwo stało się faktycznie autorytarne.
Skoropadski twierdził, że taki system jest tymczasowy. Zapowiadał, że będzie rządził do momentu zwołania Sejmu (przyszłego parlamentu), obiecywał przeprowadzenie wyborów i przekazanie części władzy przedstawicielom wybranym przez naród. Jednak parlamentu nigdy nie powołano, wybory się nie odbyły, a za całego okresu jego rządów nie istniał żaden organ reprezentujący obywateli. Pod koniec 1918 roku Skoropadski został odsunięty od władzy.
Kiedy w Ukrainie została ustanowiona władza sowiecka (od lat 20. XX wieku), podział władzy został zniesiony. Cała władza przeszła w ręce Komunistycznej Partii. Choć na zewnątrz wyglądało to inaczej — w USRR działały organy takie jak Rada Najwyższa, rząd i sądy. W konstytucjach z 1937 i 1978 roku zapisano, że Rada Najwyższa jest najwyższym organem władzy państwowej.
W rzeczywistości były to tylko puste słowa. Rada Najwyższa nie podejmowała samodzielnych decyzji — jedynie zatwierdzała to, co już zostało ustalone przez kierownictwo partyjne. Jedyną siłą, która miała realny wpływ, była Komunistyczna Partia. Poprzez swoje struktury (KP(b)U lub KPU) sprawowała pełną kontrolę nad państwem.
Najbardziej wpływową osobą w USRR był pierwszy sekretarz KC KPU. To on decydował o kierunku polityki państwa. Formalna głowa państwa ani deputowani nie mieli takiej władzy.
Podobna sytuacja dotyczyła wyborów do Rady Najwyższej. Do 1990 roku były one jedynie formalnością — wszyscy kandydaci byli zatwierdzani przez partię i całkowicie podporządkowani władzy. Dopiero wraz z początkiem pierestrojki Rada Najwyższa USRR XII kadencji zyskała pewną autonomię, co ostatecznie pozwoliło ogłosić niepodległość Ukrainy w 1991 roku.
Kuczma kontra Rada Najwyższa Ukrainy
Pierwsze lata niepodległości Ukrainy były również okresem walki o władzę. W latach 1992–1994 między prezydentem a parlamentem dochodziło do ciągłych sporów.
Na początku głową państwa był Leonid Krawczuk, a od lipca 1994 roku — Leonid Kuczma. Parlament zachował wiele uprawnień jeszcze z czasów radzieckich, co utrudniało zarządzanie krajem. Dlatego Kuczma prowadził zażartą walkę o kompetencje ze spikerem Morozem.
Po tym, jak Leonid Danilowycz ogłosił referendum, deputowani zostali w Radzie Najwyższej na noc i pracowali bez przerwy przez całą dobę. W ten sposób 28 czerwca 1996 roku przyjęto Konstytucję Ukrainy. Oficjalnie wprowadziła ona mieszany (prezydencko-parlamentarny) system rządów.
„Chcę was przeprosić za to, że może nie do końca właściwie stymulowałem ten proces” — powiedział Leonid Kuczma, wywołując śmiech i oklaski obecnych. Następnie zaprosił wszystkich parlamentarzystów wraz z żonami na uroczyste przyjęcie, które obiecał zorganizować z oszczędności wynikających z niewprowadzenia referendum konstytucyjnego.
Prezydent Ukrainy Leonid Kuczma z deputowanymi Rady Najwyższej Ukrainy po „Nocy Konstytucyjnej”
W praktyce Moroz przegrał walkę o władzę, ponieważ Konstytucja z 1996 roku dała prezydentowi znaczące narzędzia. Między innymi prezydent otrzymał prawo do rozwiązania parlamentu w określonych warunkach (artykuł 90 Konstytucji Ukrainy). Miał też duży wpływ na władzę wykonawczą.
Jednak nawet po przyjęciu Konstytucji konflikt między Kuczmą a Radą Najwyższą nie zniknął. W drugiej połowie lat 90. przybrał jedynie nowe formy. W wyborach parlamentarnych w 1998 roku zwyciężyły siły lewicowe i centrowe, które często działały wbrew polityce prezydenta. W Radzie pojawiła się opozycyjna większość, co utrudniało pracę Kuczmy.
Prezydent nie miał własnej stabilnej frakcji. Powołanie premierów i uchwalanie budżetu za każdym razem wywoływało spory. Trzeba było negocjować z deputowanymi.
Ostatecznie pod koniec lat 90. sytuacja zaostrzyła się na tyle, że Kuczma zdecydował się zwrócić do narodu. Spróbował rozwiązać konflikt poprzez ogólnokrajowe referendum, które odbyło się w kwietniu 2000 roku. Dotyczyło ono zmian w systemie władzy.
W referendum poddano kwestie, które od dawna martwiły Kuczmę. Proponował zmniejszenie liczby deputowanych z 450 do 300, zniesienie immunitetu poselskiego oraz utworzenie dwuizbowego parlamentu. Najważniejsze było jednak przyznanie prezydentowi prawa do rozwiązania Rady Najwyższej w dodatkowych przypadkach (jeśli w ciągu miesiąca deputowani nie potrafili stworzyć większości lub jeśli w ciągu 3 miesięcy Rada nie zatwierdziła projektu budżetu państwa).
Naród poparł wszystkie te propozycje — ponad 80% głosowało „za” każdy punkt.
Mimo to Rada Najwyższa nie spieszyła się z wdrażaniem wyników referendum. Pomimo presji ze strony prezydenta żadna z zatwierdzonych przez lud zmian nie została od razu wprowadzona do Konstytucji. To tylko zaostrzyło konflikt między głową państwa a parlamentem.
Leonid Kuczma coraz ostrożniej krytykował deputowanych, oskarżając ich o sabotowanie woli obywateli. Podczas konferencji prasowej w Mariupolu w listopadzie 2001 roku prezydent ostro wystąpił przeciwko ustawodawcom, podkreślając, że nadal nie zrealizowali decyzji referendum. Zagroził też zwróceniem się do narodu o ocenę działań parlamentu, mówiąc: „Czy będzie według Konstytucji możliwość czy nie, do ludzi będę się zwracał: ludzie, zobaczcie, jak te siły polityczne głosowały według waszej decyzji.”
W tamtych latach retoryka prezydenta wobec Rady Najwyższej była bardzo ostra. Leonid Kuczma wielokrotnie oskarżał parlament o politykierstwo i brak odpowiedzialności.
„Większość decyzji parlamentu jest polityczna, a dwuizbowy system Rady Najwyższej jest potrzebny, aby parlament nie zamienił się w organ polityczny” — stwierdził w 2001 roku.
Prezydent szczególnie ostro wypowiadał się o opozycji, zwłaszcza o komunistach. Uważał, że nie bronią interesów ludzi, lecz jedynie swoich partyjnych lub osobistych celów. Aby mieć większy wpływ na parlament, w 2000 roku przy wsparciu Kuczmy w Radzie powołano większość prorządową. W jej skład weszły grupy centrowe i biznesowe. Usunęły one lewicową opozycję ze stanowisk kierowniczych w parlamencie. To nieco zmniejszyło napięcie między gałęziami władzy, ale konflikt nie zniknął całkowicie.
Na początku lat 2000, po proteście „Ukraina bez Kuczmy” i głośnym skandalu taśmowym, prezydent znalazł się pod silną presją zarówno w kraju, jak i ze strony Zachodu. W takiej sytuacji Kuczma zaczął mówić o potrzebie zmian w Konstytucji. Zaproponował przekazanie części uprawnień prezydenta parlamentowi i premierowi. Po raz pierwszy mówił o tym 24 sierpnia 2002 roku podczas wystąpienia do narodu.
Akcja protestu „Ukraina bez Kuczmy”
Na pierwszy rzut oka wydawało się, że był to krok w stronę demokracji parlamentarnej. Mówiono, że Ukraina ma przejść od modelu, w którym główną rolę odgrywa prezydent, do systemu, gdzie większe uprawnienia posiada parlament i premier. Niektórzy politolodzy mieli jednak inne zdanie. Uważali, że Kuczma po prostu szukał sposobu, by pozostać u władzy po zakończeniu swojej drugiej kadencji prezydenckiej, na przykład zostając premierem. Sam prezydent tłumaczył swoje działania inaczej – mówił, że chce uczynić władzę bardziej zrównoważoną i efektywną.
W 2003 roku Kuczma złożył w parlamencie projekt reformy politycznej. Jednak głosowanie utknęło w martwym punkcie, a opozycja zablokowała trybunę. Kuczma zareagował ostro.
Nazwając tę sytuację „absolutnym politycznym brakiem odpowiedzialności”, podkreślił gotowość wycofania swojego projektu ustawy o reformie politycznej, jeśli stanie się on „kamieniem obrazy” w Radzie Najwyższej.
Zmiany konstytucyjne w latach 2004, 2010 i 2014
Pierwsze poważne zmiany w Konstytucji Ukrainy nastąpiły w 2004 roku, podczas kryzysu politycznego wywołanego Pomarańczową Rewolucją. 8 grudnia 2004 roku Rada Najwyższa uchwaliła tzw. reformę polityczną. Parlament wprowadził zmiany do konstytucji w pakiecie. Po tym kraju zmieniła się forma rządów – z prezydencko-parlamentarnej na parlamentowo-prezydencką.
Zmiany te znacznie wzmocniły rolę parlamentu i rządu. Natomiast uprawnienia prezydenta zostały ograniczone. Od tego czasu to większość parlamentarna formuje rząd. Prezydent nie mógł już samodzielnie powoływać premiera i ministrów (poza służbami mundurowymi).
Ukraina odeszła więc od modelu, w którym cała władza skupiona była w rękach prezydenta. Pojawił się system, w którym konieczne są stałe porozumienia między prezydentem a parlamentem. Dla Ukrainy reforma ta była ważnym krokiem naprzód w rozwoju demokracji.
Jednak los „Konstytucji 2004” był skomplikowany. Po objęciu prezydentury przez Wiktora Janukowycza w 2010 roku reforma polityczna została praktycznie unieważniona. We wrześniu tego samego roku Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył skargę posłów i orzekł, że ustawa z 2004 roku o zmianach w konstytucji jest niekonstytucyjna. Uzasadniono to naruszeniem procedur podczas uchwalania reformy.
Posiedzenie sądu, na którym uchylono reformę polityczną z 2004 roku
Decyzja sądu wywołała wiele krytyki, ponieważ przywróciła do obowiązywania starą wersję Konstytucji z 1996 roku i została podjęta bez udziału parlamentu. W efekcie znacznie wzrosły uprawnienia prezydenta. Państwo ponownie przeszło do modelu, w którym władza skupiona jest w rękach prezydenta (podobnie jak za czasów Kuczmy). Słabe mechanizmy równoważenia i kontroli doprowadziły do koncentracji władzy w rękach jednej siły politycznej.
Przełomowym momentem była Rewolucja Godności w 2014 roku. Na tle masowych protestów przeciwko koncentracji władzy w rękach Wiktora Janukowycza, siły opozycyjne zdołały doprowadzić do przywrócenia zapisów Konstytucji z 2004 roku. Już 22 lutego Rada Najwyższa podjęła decyzję o przywróceniu niektórych postanowień ustawy zasadniczej w wersji z 2004 roku, faktycznie powracając do systemu parlamentarno-prezydenckiego.
Rewolucja Godności w 2014 roku
Ten krok znacząco zmienił równowagę władz. Kompetencje ponownie zostały przesunięte na korzyść parlamentu i rządu, a prezydent stracił jednoosobową kontrolę nad pionem wykonawczym. Chociaż niektórzy eksperci kwestionowali prawne aspekty takiej procedury, w wymiarze politycznym decyzja ta była odpowiedzią na społeczne żądanie odejścia od autorytarnego kursu i legitymizowała nową władzę po ucieczce Janukowycza.
A co dziś?
Obecnie Ukraina jest republiką parlamentarno-prezydencką. Prezydent odpowiada za politykę zagraniczną, obronę i bezpieczeństwo. Rząd zarządza gospodarką i sprawami wewnętrznymi. Kompetencje są podzielone między nimi.
Taki podział władzy ma swoje zalety — zapobiega skoncentrowaniu całej władzy w jednym ręku, co zmniejsza ryzyko uzurpacji. Są jednak także wady — gdy prezydent i premier reprezentują różne siły polityczne, pojawiają się konflikty, które wpływają na efektywność rządzenia.
Dlatego Dzień Konstytucji to nie tylko data w kalendarzu, ale przypomnienie drogi, którą przeszła Ukraina, oraz tego, że sprawiedliwą władzę trzeba nie tylko zapisać w prawie, ale i nieustannie bronić.
