В ночь с 27 на 28 июня 1996 года в сессионном зале Верховной Рады царила атмосфера, совсем не похожая на обычное парламентское заседание. Депутаты были измотаны многочасовыми дебатами и работали без перерыва уже больше суток. Кто-то дремал прямо на месте, другие подбадривали друг друга кофе и исполнением гимна Украины. А тем временем на трибуне, с усталой ироничной улыбкой и уставшим взглядом, Михаил Сирота дочитывал очередную статью документа. Этого документа страна ждала с момента провозглашения независимости.
Именно в ту ночь в Украине появилась Конституция. Это был не просто закон. Это был символ того, что государство взрослеет, умеет находить компромиссы и отстаивать свой суверенитет. Позже историки назовут это событие «конституционной ночью». А 28 июня станет одной из ключевых дат в истории современной Украины.
UA.NEWS продолжает цикл материалов ко Дню Конституции Украины. На этот раз рассказываем о принципе разделения полномочий между парламентом и президентом и о том, почему это важно для баланса власти в государстве.
Исторический контекст средины 1990-х годов
Газета «Голос Украины»
После провозглашения независимости в 1991 году Украина ещё несколько лет жила по Основному Закону УССР 1978 года (с поправками). Эта старая конституция содержала противоречивые нормы и даже упоминания о СССР. Возникла острая необходимость в новой Конституции независимого государства. Однако в начале 1990-х шли споры о том, какую форму правления выбрать. Рассматривали парламентскую или президентскую. В первые годы независимости Украина фактически двигалась в сторону парламентской модели. Но ситуация изменилась после избрания Леонида Кучмы президентом в 1994 году.
Политическая ситуация середины 90-х была напряжённой. В стране назревал конституционный кризис, поскольку разные ветви власти не могли прийти к согласию относительно нового государственного устройства. Кучма выступал за создание в Украине двухпалатного парламента с меньшим количеством депутатов, которые не обладали бы депутатской неприкосновенностью. Вместо этого, по его мнению, глава государства должен был бы получить значительно более широкие полномочия. Депутатам Верховной Рады такое предложение не понравилось.
В 1994 году наблюдались даже сепаратистские тенденции в регионах. Как рассказывает юрист и бывший заместитель главы ЦИК Украины Андрей Магера в интервью Украинскому радио, избранные на прямых выборах главы областных и районных советов превращались в своеобразных “местных баронов”. Особенно острым был крымский вопрос, где в 1994 году пророссийским силам удалось добиться введения должности президента автономии.
Чтобы успокоить ситуацию, 8 июня 1995 года Верховная Рада и президент Кучма подписали Конституционный договор. Он стал компромиссом между ветвями власти и имел цель – ускорить принятие новой Конституции Украины. Договор предусматривал, что новая Конституция должна быть принята в течение года после его подписания, и фактически установил в Украине президентскую форму правления. Как говорит Магера, именно такая вертикаль власти тогда помогла сохранить единство страны. Благодаря этому удалось вернуть под контроль Крым, который на тот момент уже почти отделился от страны.
Президент Украины Леонид Кучма и Председатель Верховной Рады Украины Александр Мороз подписали Конституционный договор.
Работа над новой Конституцией длилась несколько лет и была очень непростой. Ещё в 1992 году создали специальную комиссию, которая подготовила первый вариант Основного Закона. Но этот текст постоянно меняли. Его перерабатывали больше 15 раз. Представители власти и политики вносили множество поправок, и часто они противоречили друг другу. Перед окончательным голосованием в документе было около 6 тысяч правок. Больше всего споров вызывали государственные символы, язык и статус Крыма. Некоторые депутаты были против Трезубца как герба и сине-жёлтого флага. Кто-то хотел, чтобы Крым стал обычной областью без автономии. А депутаты от пророссийских сил настаивали на закреплении особого статуса для русского языка.
Как рассказывает Магера, для принятия Конституции были необходимы голоса коммунистов. Поэтому приходилось идти на компромиссы.
Однако самое интересное произошло в июне 1996 года. 4 числа Верховная Рада одобрила проект в первом чтении, но споры между депутатами не утихали. 26 июня Совет национальной безопасности и обороны вместе с Президентом Кучмой выступили с заявлением. Они раскритиковали затягивание с принятием Конституции. В тот же день Кучма подписал указ о проведении всеукраинского референдума. Референдум должен был состояться 25 сентября и касался утверждения Конституции в варианте, подготовленном президентской командой.
Это был ультиматум для парламента. Либо Рада немедленно принимает Конституцию, либо этот вопрос будет решать народ по сценарию президента.
Гетманат Павла Скоропадского и советская модель УССР
Однако всегда ли между ветвями власти в Украине велись споры о полномочиях? В апреле 1918 года, во время войны и кризиса, в стране произошёл переворот. К власти пришёл генерал Павел Скоропадский. Он провозгласил себя гетманом и возглавил новую власть — Украинское Государство. Скоропадский упразднил парламент, существовавший при УНР, и установил единоличное правление.
Согласно законам, принятым 29 апреля 1918 года, вся власть принадлежала только гетману. Он полностью контролировал государство: сам принимал законы, руководил правительством, отвечал за внешнюю политику и армию, мог объявлять военное положение и даровать амнистию.
Без его разрешения ни один закон не вступал в силу. Он лично назначал премьер-министра и всех министров. В любой момент мог уволить правительство или любого высокопоставленного чиновника. Таким образом, при правлении Скоропадского в Украине не существовало разделения властей. Вся власть была сосредоточена в руках гетмана. Государство фактически стало авторитарным.
Скоропадский заявлял, что такая система является временной. Он говорил, что будет управлять страной до созыва Сейма (будущего парламента), обещал провести выборы и передать часть власти избранным представителям. Но никакого парламента так и не создали. Выборы не состоялись. За всё время правления Скоропадского в Украине не существовало органа, который бы представлял народ. В конце 1918 года Скоропадского отстранили от власти.
Когда в Украине установилась советская власть (начиная с 1920-х годов), принцип разделения властей отменили. Вся власть перешла к Коммунистической партии. Хотя внешне всё выглядело иначе. В УССР действовали такие органы, как Верховный Совет, правительство и суды. В Конституциях 1937 и 1978 годов было записано, что Верховная Рада является высшим органом государственной власти.
Но на самом деле это были лишь красивые слова. Верховная Рада не принимала решения самостоятельно. Она просто утверждала то, что уже было решено партийным руководством. Единственной силой, которая имела реальное влияние, была Коммунистическая партия. Через свои структуры (КП(б)У или КПУ) она управляла всей страной.
Самой влиятельной фигурой в УССР был первый секретарь ЦК КПУ. Именно он определял, какой будет политика государства. Формальный глава или депутаты не обладали такой властью.
Такая же ситуация была и с выборами в ВР. До 1990 года они были формальностью. Всех кандидатов в депутаты утверждала партия, и они полностью подчинялись власти. Только с началом перестройки Верховная Рада УССР XII созыва получил некоторую автономию. Именно это в итоге и позволило провозгласить независимость Украины в 1991 году.
Кучма против Верховной Рады Украины
Первые годы независимости Украины тоже стали временем борьбы за власть. В 1992–1994 годах между президентом и парламентом постоянно возникали споры.
Сначала главой государства был Леонид Кравчук, а с июля 1994 года — Леонид Кучма. Парламент сохранил за собой многие полномочия ещё с советских времён, и это осложняло управление страной. Поэтому у Кучмы шла ожесточённая борьба за полномочия со спикером Александром Морозом.
После того как Леонид Данилович объявил о проведении референдума, депутаты остались на ночь в Верховной Раде и работали круглосуточно без перерывов. Так, 28 июня 1996 года была принята Конституция Украины. Она официально ввела смешанную (президентско-парламентскую) форму правления.
«Я хочу извиниться перед вами за то, что, возможно, не совсем корректно стимулировал этот процесс», — заявил Леонид Кучма под смех и аплодисменты присутствующих. А затем он пригласил всех парламентариев с супругами на торжественный приём, который пообещал устроить за средства, сэкономленные благодаря тому, что референдум по Конституции проводить не пришлось.
Президент Украины Леонид Кучма с депутатами Верховной Рады Украины после «конституционной ночи».
Фактически Мороз проиграл борьбу за власть, поскольку Конституция 1996 года предоставила президенту значительные полномочия. В частности, президент получил право распускать парламент при определённых условиях (статья 90 Конституции Украины). Также он получил серьёзное влияние на исполнительную власть.
Однако даже после принятия Конституции конфликт между Кучмой и Верховной Радой не исчез. Во второй половине 1990-х он просто приобрёл новые формы. На парламентских выборах 1998 года победили левые и центристские силы. Они часто действовали вопреки политике президента. В парламенте сформировалось оппозиционное большинство, что усложняло работу Кучмы.
У президента не было собственной устойчивой фракции. Назначение премьер-министров и принятие бюджета каждый раз сопровождались спорами. Приходилось договариваться с депутатами.
В конце 1990-х ситуация обострилась настолько, что Кучма решил обратиться к народу. Он попытался урегулировать конфликт с помощью всеукраинского референдума. Его провели в апреле 2000 года. Он касался изменений в системе власти.
На референдум были вынесены вопросы, которые давно беспокоили Кучму. Он предлагал сократить количество депутатов с 450 до 300. Также он хотел отменить депутатскую неприкосновенность и ввести двухпалатный парламент. А главное — предоставить президенту право распускать Верховную Раду в дополнительных случаях (если в течение месяца депутаты не смогли сформировать большинство или в течение трёх месяцев парламент не утвердил проект госбюджета).
Народ поддержал все эти предложения. Более 80% поддержали каждый пункт.
Однако Верховная Рада не спешила воплощать результаты референдума. Несмотря на давление со стороны президента, ни одно из решений, одобренных народом, сразу не было внесено в Конституцию. Это лишь усилило конфликт между главой государства и парламентом.
Леонид Кучма всё резче критиковал депутатов, обвиняя их в саботаже воли граждан. На пресс-конференции в Мариуполе в ноябре 2001 года президент резко высказался в адрес законодателей, подчеркнув, что они до сих пор не реализовали решения референдума. Он также пригрозил снова обратиться к народу за оценкой действий парламента, заявив: «Будет ли по Конституции возможность или нет, к людям буду обращаться: люди, посмотрите, как эти политические силы голосовали за ваше решение».
В те годы риторика президента по отношению к Верховной Раде была максимально жёсткой. Леонид Кучма неоднократно обвинял парламент в политиканстве и безответственности.
«Большинство решений парламента — политические, а двухпалатная система Верховной Рады необходима для того, чтобы парламент не превращался в политический орган», — заявил он в 2001 году.
Президент особенно резко высказывался в адрес оппозиции, особенно коммунистов. Он считал, что они защищают не интересы народа, а лишь свои партийные или личные амбиции. Чтобы усилить влияние на парламент, в 2000 году при поддержке Кучмы в Раде была сформирована пропрезидентская парламентская коалиция. В неё вошли центристские и бизнес-группы. Они вытеснили левую оппозицию с руководящих должностей в парламенте. Это немного снизило напряжённость между ветвями власти, но полностью конфликт не исчез.
В начале 2000-х годов, после акции протеста «Украина без Кучмы» и громкого кассетного скандала, президент оказался под серьёзным давлением. Он был как внутри страны, так и со стороны Запада. В таких условиях Кучма заговорил о необходимости конституционных изменений. Он предложил передать часть полномочий от президента парламенту и премьер-министру. Впервые об этом он заявил 24 августа 2002 года во время обращения к народу.
Протестная акция «Украина без Кучмы»
На первый взгляд это выглядело как шаг в сторону парламентской демократии. Казалось, что Украина должна перейти от модели, в которой ключевую роль играет президент, к системе, где больше полномочий у парламента и премьер-министра. Однако некоторые политологи предполагали другое. Они считали, что Кучма просто искал способ остаться у власти после окончания второго президентского срока. Например, занять пост премьер-министра. Сам же президент объяснял свои действия иначе. Он утверждал, что стремится сделать власть более сбалансированной и эффективной.
В 2003 году Кучма подал в парламент проект политической реформы. Однако голосование застопорилось. Оппозиция заблокировала трибуну, и Кучма резко отреагировал. Он назвал ситуацию в Верховной Раде «вопиющим примером абсолютной политической безответственности» и подчеркнул, что готов отозвать свой законопроект о политреформе, если он стал «камнем преткновения» в парламенте.
Конституционные изменения 2004, 2010, 2014 годов
Первые серьёзные изменения в Основной закон произошли в 2004 году. Это произошло во время политического кризиса, вызванного Оранжевой революцией. 8 декабря 2004 года Верховная Рада утвердила так называемую политическую реформу. Парламент сразу целым пакетом внёс изменения в Конституцию. После этого форма правления в Украине изменилась. Вместо президентско-парламентской страна стала парламентско-президентской.
Эти изменения значительно усилили роль парламента и правительства. В то же время полномочия президента были ограничены. С тех пор именно парламентское большинство формирует правительство. Президент больше не мог самостоятельно назначать премьер-министра и министров (за исключением силовых ведомств).
То есть Украина отошла от модели, в которой вся власть была сосредоточена в руках президента. Вместо этого появилась система, где необходимо постоянное согласие между президентом и парламентом. Для Украины такая реформа стала важным шагом вперёд в развитии демократии.
Однако судьба «Конституции-2004» оказалась непростой. После того как в 2010 году Виктор Янукович стал президентом, политическую реформу фактически отменили. В сентябре того же года Конституционный суд рассмотрел обращение народных депутатов. По результатам рассмотрения суд признал закон 2004 года о внесении изменений в Конституцию неконституционным. Это объяснили нарушениями процедурных норм при его принятии.
Заседание суда, на котором отменили политреформу 2004 года
Решение суда вызвало много критики, так как оно вернуло в действие старую редакцию Конституции 1996 года и было принято без участия парламента. В результате полномочия президента значительно расширились. Государство вновь перешло к модели, при которой власть сосредоточена в руках президента (аналогично ситуации времён Кучмы). Из-за слабых механизмов сдержек это привело к концентрации власти в руках одной политической силы.
Поворотным моментом стала Революция Достоинства в 2014 году. На фоне массовых протестов против сосредоточения власти в руках Виктора Януковича оппозиционным силам удалось добиться возвращения к Конституции 2004 года. Уже 22 февраля Верховная Рада приняла решение о восстановлении отдельных положений Основного Закона в редакции 2004 года, фактически вернув страну к парламентско-президентской форме правления.
Революция Достоинства в 2014 году
Этот шаг существенно изменил баланс власти. Полномочия вновь были перераспределены в пользу парламента и правительства, а президент утратил единоличный контроль над исполнительной вертикалью. Хотя некоторые эксперты и ставили под сомнение юридическую чистоту такой процедуры, в политическом плане это решение стало ответом на общественный запрос избавиться от авторитарного курса и легитимизировало новую власть после бегства Януковича.
А что сегодня?
Сегодня Украина — парламентско-президентская республика. Президент отвечает за внешнюю политику, оборону и безопасность. Правительство управляет экономикой и внутренними делами. Полномочия между ними разделены.
Такое разделение власти имеет свои плюсы. Оно не позволяет сосредоточить всю власть в одних руках, снижая риск узурпации. Но есть и минусы. Если президент и премьер-министр представляют разные политические силы, возникают конфликты. От этого зависит и эффективность власти.
Поэтому День Конституции — это не просто дата в календаре. Это напоминание о пути, который прошла Украина. И о том, что справедливую власть нужно не только записать в законе, но и постоянно отстаивать.
