28 czerwca Ukraina obchodzi Dzień Konstytucji. To święto, choć nie należy do najpopularniejszych wśród Ukraińców — zwłaszcza w czasie wojny — pozostaje bardzo ważne, a nawet państwowotwórcze. Tak jak fundament jest podstawą domu, tak konstytucja jest podstawą państwa — prawną, polityczną, prawniczą, a nawet wartościową.
Z okazji Dnia Konstytucji redakcja UA.News postanowiła przypomnieć o regionie, od którego rozpoczęło się nie tylko wieloletnie starcie z rosją, ale też walka o integralność terytorialną Ukrainy — o Krymie. Jego status prawny i administracyjny stał się jednym z głównych politycznych dylematów w pierwszych latach niepodległości oraz jednym z najtrudniejszych zagadnień podczas uchwalania Konstytucji w odległym 1996 roku.
Dziś Ustawa Zasadnicza Ukrainy na półwyspie de facto nie obowiązuje z powodu rosyjskiej okupacji. Jednak to właśnie prawne podstawy ukraińskiego suwerenności nad Krymem pozostają fundamentem stanowiska Kijowa na arenie międzynarodowej. I to właśnie na podstawie konstytucji nieustannie powtarza się frazę „Krym to Ukraina”.
Jakie zatem prawa i ograniczenia konstytucyjne ma półwysep, dlaczego Krym otrzymał autonomię w ramach Ukrainy, jak w ogóle możliwa jest republika autonomiczna w państwie unitarnym, dlaczego decyzja ta była bardzo dyskusyjna i jaką rolę odgrywa dziś? Na te pytania stara się odpowiedzieć politolog UA.News Mykyta Trachuk.
Krym w Konstytucji Ukrainy: autonomia bez suwerenności
W strukturze Głównego Prawa (Konstytucji) Ukrainy status Krymu został poświęcony odrębny rozdział — Rozdział X pod nazwą „Autonomiczna Republika Krym”. Zgodnie z artykułem 134, Krym jest nierozłączną częścią Ukrainy i jednocześnie posiada status autonomicznej republiki, który jest określony wyłącznie przez Konstytucję Ukrainy.
Artykuł 135 precyzuje, że na Krymie działa własna Rada Najwyższa oraz Rada Ministrów, jednak władza wykonawcza autonomii podporządkowana jest Prezydentowi Ukrainy. Konstytucja przewiduje, że inicjatywa ustawodawcza organów autonomii jest możliwa tylko w granicach kompetencji ustalonych przez Główne Prawo oraz ustawy Ukrainy.
Autonomia ta nie jest jednak czysto formalna, jak w federacji rosyjskiej, gdzie w czasach putina słowo „federacja” całkowicie straciło sens i znaczenie. Krym ma prawo do własnego budżetu, systemu podatkowego, regionalnych programów rozwoju, prawa do korzystania z lokalnych zasobów naturalnych oraz do samodzielnego rozstrzygania kwestii kultury, edukacji, języka itp. Zatem przed okupacją nie było żadnych problemów ani z językiem rosyjskim, ani krymskotatarskim.
Jednak wszystko to działa tylko w ramach Konstytucji. Zgodnie z artykułem 137, sfery ustawodawstwa, obrony, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości oraz obywatelstwa należą wyłącznie do kompetencji władz centralnych — czyli Kijowa. W ten sposób Krym uzyskał dużą samodzielność, ale pozostał wyraźnie włączony w strukturę państwa unitaryjnego.
Wielu Ukraińców zawsze zastanawiało się, jak możliwa jest autonomia republiki w państwie unitarnym? W rzeczywistości sprzeczności tu nie ma. Na przykład Hiszpania jest państwem unitarnym, ale Katalonia, Kraj Basków, Andaluzja i kilka innych regionów mają znaczny stopień autonomii. Takich przykładów na świecie jest wiele.
Państwo unitarne, zgodnie z artykułem 2 Konstytucji Ukrainy, to forma ustroju państwowego, w której cały obszar jest zarządzany z jednego centrum, obowiązuje jednolity system praw, podatków i wymiaru sprawiedliwości, a wszystkie jednostki administracyjno-terytorialne nie posiadają suwerenności ani prawa do samostanowienia. Jest to przeciwieństwo federacji, gdzie podmioty mogą mieć własne konstytucje, prawa, sądy, a czasem nawet prawo do wystąpienia ze składu państwa.
Jednak autonomia w ramach państwa unitarnemu jest możliwa, jeśli nie narusza głównej zasady — braku suwerenności regionu. Oznacza to, że autonomia może mieć rozszerzone samorządzenie, własne organy władzy, pewne kompetencje w dziedzinie kultury, języka, edukacji, gospodarki — ale wszystko to dzieje się wyłącznie w ramach Konstytucji i praw Ukrainy. Żadna autonomia nie ma prawa samodzielnie decydować o sprawach polityki zagranicznej, wojskowych ani zmieniać swojego statusu bez zgody parlamentu Ukrainy.
Status autonomiczny Półwyspu Krymskiego jest kompromisem historycznym i politycznym. Do 1945 roku Krym miał status autonomii w składzie Rosyjskiej FSRR, w szczególności jako narodowa autonomia Tatarów krymskich (do ich deportacji). W 1954 roku, kiedy Krym został przekazany Ukrainie, stał się obwodem krymskim. Jednak już w 1991 roku — po rozpadzie ZSRR — pod presją lokalnych elit oraz w związku ze skomplikowaną sytuacją etnopolityczną Kijów zdecydował się na przywrócenie statusu autonomii.
W ten sposób półwysep stał się jedyną autonomiczną republiką w składzie Ukrainy, jednak bez prawa do całkowicie niezależnego istnienia politycznego. Jest to autonomia w sferze polityki kulturalnej, społecznej i nawet gospodarczej, ale nie państwowości. Podobne formy autonomii istnieją na przykład w Danii, Włoszech, wspomnianej Hiszpanii itd. Przy czym te państwa pozostają unitarnymi.
Historyczna droga do autonomii: kompromis na krawędzi
Kwestia statusu Krymu w najnowszej historii Ukrainy stała się jednym z najbardziej konfliktowych tematów. Już w 1991 roku, na progu rozpadu ZSRR, na Krymie nasiliły się idee samodzielności i separatyzmu. W styczniu 1991 roku na referendum większość mieszkańców Krymu zagłosowała za przywróceniem Krymskiej Autonomicznej Republiki Socjalistycznej w ramach ZSRR.
Po ogłoszeniu niepodległości Ukrainy 24 sierpnia 1991 roku sytuacja tylko się zaostrzyła. Na Krymie wzrastały prorosyjskie nastroje, pojawiały się pierwsze próby odłączenia się. W 1992 roku Rada Najwyższa Krymu ogłosiła deklarację suwerenności. Natomiast w 1994 roku, podczas wyborów lokalnych, zwyciężył prorosyjski polityk Jurij Mieszkow, który ogłosił się „prezydentem Krymu” i rozpoczął przygotowania dokumentów dotyczących przyłączenia półwyspu do rosji.
Trzeba jednak zaznaczyć, że ówczesna rosja znajdowała się w zupełnie innych warunkach politycznych, gospodarczych i wojskowych niż dziś. Kreml ery prezydenta Borysa Jelcyna nie był zainteresowany odzyskaniem Krymu. Kijów natomiast, w obliczu nasilającego się separatyzmu, działał stanowczo: w 1995 roku Rada Najwyższa Ukrainy uchyliła konstytucję Krymu z 1992 roku i zlikwidowała urząd prezydenta Autonomicznej Republiki Krym.
Ostateczne uregulowanie statusu Krymu nastąpiło dopiero w 1996 roku podczas uchwalania Konstytucji Ukrainy. To właśnie wtedy spory dotyczące poziomu autonomii osiągnęły najwyższy poziom.
Część deputowanych krymskich domagała się nie tylko specjalnego statusu, ale niemalże federacyjnego: z prawem do zawierania umów, kontrolowania własnych granic, posiadania podmiotowości międzynarodowej itp. Jednocześnie w parlamencie toczyły się debaty dotyczące języka, edukacji, zasobów naturalnych półwyspu i innych kwestii.
Były poseł i jeden z twórców Konstytucji Ukrainy Ihor Juchnowski wspominał ten proces w wywiadzie dla Ukraińskiego Radia. Opowiadał, jak trudna była praca z deputowanymi z Krymu.
„Chcieli autonomii, chociaż i tak mieli dużo autonomii, bo mieli własnego prezydenta. Mówiłem im: po co tu nalegacie, macie więcej praw niż jakakolwiek autonomia w składzie rosyjskiej republiki. Ale i tak się nie zgadzali. Delegacja krymska 'stanęła jak mur', musieliśmy im ustąpić, bo inaczej nic by z tego nie wyszło. Pracowaliśmy do pół do szóstej rano. Wtedy przyszedł Kućma i wszyscy bardzo go serdecznie powitali. Po Kućmie przyszedł cały rząd, też wszyscy zaspani. W parlamencie przemawiał Mychajło Syrota (były poseł, jeden z autorów Konstytucji – red.), który miał bardzo dużo do zrobienia, ale zachowywał się ofiarnie, godnie i spokojnie. I tak przyjęliśmy Konstytucję” – wspominał Ihor Juchnowski.
Z kolei Wiktor Musijaka, który wówczas był wiceprzewodniczącym Rady Najwyższej i także współautorem Konstytucji, tak opowiadał o wydarzeniach 28 czerwca 1996 roku:
„Właśnie wtedy obchodziłem swoje 50. urodziny... Wszystkie argumenty zostały przedstawione. A ja jak somnambulik wyszedłem na trybunę. Pokazałem na zegarek. Powiedziałem: 'Jest już siódma rano, a ja dzisiaj mam 50 lat. Wszyscy, którzy mnie szanują, proszę, zagłosujcie' – i wyszedłem z sali. Za minutę usłyszałem oklaski. I od razu zrozumiałem: 'Przebiliśmy się!’.
Tak więc po trudnych debatach „konstytucyjnej nocy” znaleziono kompromis. Autonomiczna Republika Krym uzyskała szerokie prawa kulturowe, administracyjne i społeczno-ekonomiczne, ale pozostała w ramach unitarnego państwa ukraińskiego.
Warto podkreślić, że bez głosów deputowanych krymskich przyjęcie Konstytucji byłoby niemożliwe. Ostateczne 315 głosów „za” w nocy z 27 na 28 czerwca 1996 roku było możliwe także dzięki głosom przedstawicieli Krymu, zdobytym po intensywnych negocjacjach. Była to cena za zachowanie jedności kraju, do której później jeszcze nie raz trzeba było wracać.
Współczesność Krymu: Konstytucja pod okupacją
Po rosyjskiej okupacji Krymu w 2014 roku Konstytucja Ukrainy na półwyspie oczywiście nie obowiązuje. rosja wprowadziła własny system administracyjny, wycofała ukraińskie prawo z obiegu, wprowadziła rubla, rozpoczęła paszportyzację ludności, wprowadziła nowy system zarządzania – między innymi likwidując wszystkie ukraińskie instytucje. Zamknięto szkoły z ukraińskim językiem nauczania, prześladowani są Tatarzy krymscy, aktywiści oraz wszyscy, którzy nie akceptują okupacji.
Jednak z punktu widzenia prawa międzynarodowego oraz samej Konstytucji Krym pozostaje Autonomiczną Republiką w składzie Ukrainy. Jest to wyraźnie zapisane w rozdziale X, który nie uległ zmianom nawet po 2014 roku. To zasadnicze stanowisko Kijowa: półwysep uważa się za czasowo okupowane terytorium, do którego powinno zostać przywrócone ukraińskie wymiar sprawiedliwości, administracja, wybory, język oraz wszystkie należne instytucje samorządowe.
W przypadku deokupacji Krymu Ukraina stanie ponownie przed koniecznością przemyślenia jego statusu. Być może zostanie zaproponowana nowa redakcja Konstytucji lub rozdziału o ARK — z uwzględnieniem nowych wyzwań, zmian w prawie międzynarodowym oraz potrzeby właściwej reintegracji ludności.
Obecnie toczą się dyskusje na temat nadania Krymowi nowego szczególnego statusu, propozycje utworzenia Autonomii Tatarów Krymskich i inne. Sami Tatarzy krymscy są uznawani przez świat jako naród rdzenny półwyspu — mimo że obecnie stanowią tam mniejszość etniczną.
Jest oczywiste, że kwestia Krymu pozostanie jedną z najdelikatniejszych po zakończeniu wojny. I tak jak kiedyś w 1996 roku, jej rozwiązanie będzie wymagać dialogu, szerokiego wsparcia społeczeństwa oraz uważnego zachowania równowagi — między sprawiedliwością, szacunkiem dla własnych obywateli a interesami narodowymi.
Choć dziś ukraińska Konstytucja fizycznie nie obowiązuje na półwyspie, jej duch pozostaje żywy — w walce narodu, w stanowisku społeczności międzynarodowej, w planach powrotu Krymu. Dzień Konstytucji warto postrzegać jako przypomnienie o wartości każdego jej zapisu, który został zdobyty nie tylko głosowaniem na sali plenarnej, lecz także walką o prawo do bycia częścią „idealnej”, wymarzonej Ukrainy: niepodległej, demokratycznej, praworządnej i naprawdę wolnej.
