28 июня Украина будет отмечать День Конституции. Этот праздник, хотя и не входит в топ любимых среди украинцев — особенно во время войны — но все равно остается очень важным и даже государствообразующим. Ведь подобно тому, как фундамент является основой дома, конституция — это основа государства: правовая, политическая, юридическая и даже ценностная.
Ко Дню Конституции издание UA.News решило вспомнить регион, с которого началось не только многолетнее противостояние с Россией, но и борьба за территориальную целостность украинского государства в целом — Крым. Его правовой и административный статус стал одной из главных политических дилемм в первые годы независимости и одним из самых сложных вопросов при принятии Конституции в далеком 1996 году.
Сегодня Основной закон Украины на полуострове de facto давно не действует из-за российской оккупации. Однако именно юридические основы украинского суверенитета над Крымом остаются краеугольным камнем позиции Киева на международной арене. И именно благодаря принципам Конституции все постоянно повторяют фразу «Крым — это Украина».
Так какие же конституционные права и ограничения имеет полуостров, почему Крым получил автономию в составе Украины, как вообще возможна автономная республика в унитарном государстве, почему это решение было очень дискуссионным и какую роль оно играет сегодня? Политический обозреватель UA.News Никита Трачук разбирался в вопросе.
Крым в Конституции Украины: автономия без суверенитета
В структуре Основного закона статусу Крыма посвящен отдельный блок — Раздел X под названием «Автономная Республика Крым». Согласно Статье 134, Крым является неотъемлемой частью Украины и одновременно имеет статус автономной республики, который определяется исключительно Конституцией Украины.
Статья 135 конкретизирует, что в Крыму действуют собственная Верховная Рада и Совет министров, однако исполнительная власть автономии подчиняется Президенту Украины. Конституция предусматривает, что законодательная инициатива органов автономии возможна только в пределах компетенции, установленной Основным законом и законами Украины.
При этом данная автономия не является чисто формальной, как в Российской Федерации, где слово «федерация» в путинские времена вообще потеряло всякую уместность и смысл. Крым имеет право на собственный бюджет, систему налогообложения, региональные программы развития, право использовать местные природные ресурсы и решать по своему усмотрению вопросы культуры, образования, языка и т. д. Так что ни с русским, ни с крымскотатарским языками в период до оккупации не было никаких проблем.
Однако все это действует только в рамках Конституции. Согласно Статье 137, сферы законодательства, обороны, внешней политики, безопасности, юстиции и гражданства находятся исключительно в компетенции центральной власти — то есть Киева. Таким образом, Крым получил очень большую самостоятельность, но при этом остался четко встроенным в структуру унитарного государства.
Многих украинцев, кстати, всегда волновал и интересовал этот вопрос. Каким образом возможна автономная республика в унитарном государстве? Но на самом деле противоречий здесь нет. Например, та же Испания является унитарной, но Каталония, Страна Басков, Андалусия и некоторые другие регионы имеют значительную степень автономии. И таких примеров в мире много.
Унитарное государство, согласно статье 2 Конституции Украины, — это форма государственного устройства, где вся территория управляется из единого центра, действует единая система законов, налогов, судебная система, а все административно-территориальные единицы не имеют суверенитета или права на самоопределение. Она является противоположностью федерации, где субъекты могут иметь собственные конституции, законы, суды, а иногда даже право на выход из состава государства.
Однако автономия в рамках унитарного государства возможна, если она не нарушает главный принцип — отсутствие суверенитета в регионе. То есть автономия может иметь расширенное самоуправление, собственные органы власти, определенные полномочия в сфере культуры, языка, образования, экономики — но все это происходит только в рамках Конституции и законов Украины. Ни одна автономия не имеет права самостоятельно решать внешнеполитические или военные вопросы или изменять свой статус без согласия парламента Украины.
Автономный статус Крымского полуострова — исторический и политический компромисс. До 1945 года Крым имел статус автономии в составе РСФСР, в частности, как национальная автономия крымских татар (до их депортации). В 1954 году, когда Крым передали Украине, он стал Крымской областью. Но уже в 1991 году — после распада СССР — под давлением местных элит и с учетом сложной этнополитической ситуации Киев пошел на восстановление автономного статуса.
Таким образом, полуостров стал единственной автономной республикой в составе Украины, но без права на полностью независимое политическое существование. Это автономия в сфере культурной, социальной и даже экономической политики, но не государственности. Аналогичные формы автономий существуют, например, в Дании, Италии, уже упомянутой Испании и других странах. Но при этом эти государства остаются унитарными.
Исторический путь к автономии: компромисс на грани
Вопрос статуса Крыма в новейшей украинской истории стал одним из самых конфликтных. Уже в 1991 году, накануне распада СССР, в Крыму активизировались идеи самостоятельности и сепаратизма. В январе 1991 года на референдуме большинство крымчан проголосовали за восстановление Крымской АССР в составе СССР.
После провозглашения независимости Украины 24 августа 1991 года ситуация только обострилась. В Крыму росли пророссийские настроения, начались первые попытки отделения. В 1992 году Верховная Рада Крыма провозгласила декларацию о суверенитете. А в 1994-м на местных выборах победил пророссийский политик Юрий Мешков, который стал самопровозглашенным «президентом Крыма» и начал готовить документы для вступления полуострова в состав РФ.
Правда, тогдашняя Россия находилась в совершенно других политических, экономических и военных условиях, чем сейчас. Кремль эпохи президента Бориса Ельцина был абсолютно не заинтересован в возвращении Крыма. Киев же в условиях усиления сепаратизма действовал решительно: в 1995 году Верховная Рада отменила крымскую конституцию 1992 года и ликвидировала должность президента АРК.
Однако окончательное оформление статуса Крыма произошло только в 1996 году во время принятия Основного закона Украины. Именно тогда споры о степени автономии вышли на высший уровень.
В частности, часть крымских депутатов требовала не просто особого статуса, а почти федеративного: с правом заключать договоры, контролировать собственные границы, иметь международную субъектность и т. д. В то же время в парламенте шли дебаты о языке, образовании, природных ресурсах полуострова и других вопросах.
Этот процесс в интервью Украинскому радио вспоминал бывший нардеп, один из создателей Основного закона Игорь Юхновский. В частности, он рассказывал, насколько сложно было работать с крымскими народными избранниками.
«Они хотели автономии, хотя и так имели много автономии, ведь у них был свой президент. Я им говорил: что вы тут упорствуете, вы и так имеете больше прав, чем любая автономия в составе российской республики. Но они все равно не соглашались. Крымская делегация «уперлась рогом», нам пришлось им уступить, потому что иначе дело не сдвинулось бы. Так мы работали примерно до половины шестого утра. Тогда в парламенте появился Кучма, и все его очень тепло приветствовали. После Кучмы пришел весь кабинет министров, тоже все сонные. В парламенте докладывал Михаил Сирота (экс-нардеп, один из авторов Конституции — ред.), на него легла очень большая нагрузка, но он вел себя жертвенно, достойно и спокойно. И вот так мы приняли Конституцию», — вспоминал Игорь Юхновский.
А Виктор Мусияка, который в то время работал заместителем главы Верховной Рады и также был соавтором Конституции, рассказывал о событиях 28 июня 1996 года следующим образом:
«Я тогда как раз праздновал свое 50-летие… Все аргументы были озвучены. И тут я уже как сомнамбула вышел на трибуну. Показываю на часы. Говорю: «Там уже седьмой час утра, а мне сегодня 50 лет. Все, кто меня уважает, пожалуйста, проголосуйте» — и вышел из зала. Через минуту слышу: раздались аплодисменты. И сразу понял: «Прорвались!».
В итоге после сложных дебатов «конституционной ночи» компромисс был найден. Автономная Республика Крым получила широкие культурные, административные и социально-экономические права, но осталась в рамках унитарного украинского государства.
Стоит отметить, что без голосования крымских депутатов принять Конституцию было бы невозможно. Так что окончательные 315 голосов «за» в ночь с 27 на 28 июня 1996 года стали возможны в том числе благодаря голосам представителей Крыма, полученным после интенсивных переговоров. Это была цена сохранения единства страны, к которой позже еще не раз приходилось возвращаться.
Крымская современность: Конституция под оккупацией
После оккупации Крыма Россией в 2014 году Конституция Украины на полуострове, очевидно, не действует. Россия ввела собственную административную систему, вывела украинское законодательство из действия, ввела рубль, начала паспортизацию населения, установила новую систему управления — в частности, ликвидировав все украинские институции. Закрыты школы с украинским языком обучения, преследуются крымские татары, активисты и все, кто не принимает оккупацию.
Однако с точки зрения международного права и самой Конституции Крым остается Автономной Республикой в составе Украины. Об этом прямо указано в Разделе X, который не претерпел изменений даже после 2014 года. Это — принципиальная позиция Киева: полуостров считается временно оккупированной территорией, на которую должно быть возвращено украинское правосудие, администрация, выборы, язык и все надлежащие институты самоуправления.
В случае деоккупации Крыма Украина вновь столкнется с необходимостью переосмыслить его статус. Возможно, будет предложена новая редакция Конституции или раздела об АРК — с учетом новых вызовов, изменений в международном праве, необходимости правильной реинтеграции населения.
Уже сейчас идут дискуссии о предоставлении Крыму нового особого статуса, предложения о создании Крымскотатарской автономии и т. д. Сами же крымские татары признаны мировым сообществом как коренной народ полуострова — при том, что сейчас они там являются этническим меньшинством.
Очевидно, что вопрос Крыма останется одним из самых деликатных после завершения войны. И как некогда в 1996 году, его решение потребует диалога, широкой поддержки общества и тщательного соблюдения баланса — между справедливостью, уважением к собственным гражданам и национальными интересами.
Хотя сегодня украинская Конституция физически не действует на полуострове, ее дух остается живым — в борьбе народа, в позиции международного сообщества, в планах возвращения Крыма. День Конституции же стоит рассматривать как напоминание о ценности каждой ее строки, которая добывалась не только голосованием в зале заседаний, но и борьбой за право быть частью «идеальной», мечтаемой Украины: независимой, демократической, правовой и по-настоящему свободной.
