Zastępczyni biznes-ombudsmana Tetiana Korotka: Ukraina nie zbuduje gospodarki przyszłości ani nie stanie się przedmurzem UE bez złagodzenia polityki migracyjnej i powrotu swoich obywateli

Tetiana Korotka — zastępczyni biznes-ombudsmana od 2015 roku, posiada ponad 20-letnie doświadczenie w zarządzaniu i rozwoju sektora publicznego oraz prywatnego. Podczas pełnoskalowej wojny w Radzie Biznes-Ombudsmana odpowiada za prace nowego pionu ds. polityki i odbudowy.

Pion ten koncentruje się na ekspertyzach prawnych, politycznych i inżynieryjnych dotyczących rozwiązywania problemów związanych z powojenną odbudową Ukrainy. Aby lepiej zrozumieć sytuację i potrzeby oraz wspierać przejrzystość procesu odbudowy, przeprowadzono analizę we współpracy z przedstawicielami biznesu i samorządów lokalnych.

Co spowalnia projekty odbudowy, jakie trudności pojawiają się przy budowie zabezpieczeń w energetyce oraz jak błędy reputacyjne i prawne instytucji państwowych mogą poważnie zagrozić powojennej odbudowie Ukrainy — o tym przeczytacie w pierwszej części ekskluzywnego wywiadu Tetiany Korotkiej dla UA.News.

Kluczowe problemy zgłaszane przez przedsiębiorców
 

Według statystyk Rady Biznes-Ombudsmana trzy główne obszary skarg to: kwestie podatkowe, problemy związane z działaniem organów ścigania oraz z funkcjonowaniem władz lokalnych. Kwestie podatkowe mają z reguły charakter techniczny — wymagają wiedzy i kompetencji, ale są łatwiejsze (i częstsze) do rozwiązania, ponieważ można je potwierdzić faktami, dokumentami i liczbami.

Jednocześnie pojawia się obecnie nowy trend związany z odbudową w czasie wojny. Warto zaznaczyć, że pojęcie „odbudowy” każdy rozumie inaczej. Dla części firm to sytuacja, gdy dron-kamikadze („Shahed”) zniszczył obiekty — jak niedawno we Lwowie, gdzie ucierpiał cały kompleks logistyczny — i trzeba je odtworzyć w takim samym kształcie. Dla innych to udział w odbudowie infrastruktury krytycznej, systemów zaopatrzenia w wodę czy innych usług komunalnych w miastach i miejscowościach. A dla kogoś innego nawet wymiana okien również stanowi odbudowę. Nie ma więc jednej, powszechnie przyjętej definicji tego, czym jest „odbudowa”. Razem z zespołem poruszamy się w tej dziedzinie, można powiedzieć, po omacku.

Problemy przedsiębiorstw w projektach budowy zabezpieczeń infrastruktury energetycznej
 

Zdecydowaliśmy się pracować nad tym zagadnieniem systemowo po tym, jak w ubiegłym roku zgłosiła się do nas firma, która znalazła się w bardzo trudnej sytuacji. Po jednym z pierwszych masowych ostrzałów rakietowych infrastruktury krytycznej, latem 2022 roku, rząd wraz z prezydentem oraz szefami lokalnych administracji wojskowo-cywilnych zwrócili się do sektora prywatnego z pilnym apelem o budowę konstrukcji ochronnych. W wielu przypadkach procedury zamówień publicznych przeprowadzono w bardzo krótkim czasie. Nie wszystkie firmy mogły kwalifikować się do udziału, ponieważ wymagane były odpowiednie doświadczenie, sprzęt i zasoby. Rząd zapewnił jednocześnie, że wszystkie koszty zostaną zrekompensowane.

Nasz zgłaszający — firma specjalizująca się w budowie obiektów przemysłowych, przed wojną lider rynku w swojej branży — został poproszony o pomoc przez lokalną administrację. Doszło jednak do sytuacji, w której część obiektów energetycznych, nad którymi firma pracowała, została znacjonalizowana w trakcie prowadzonych prac. Nowe kierownictwo znacjonalizowanych podmiotów odmówiło podpisania protokołów odbioru wszystkich prawidłowo wykonanych robót. W efekcie dla właścicieli i kadry zarządzającej powstał poważny problem prawny dotyczący nieodebranych prac o wartości 12 mln UAH (część dokumentów została podpisana). W przyszłości może to wywołać dodatkowe zainteresowanie organów ścigania. Firma znalazła się w swoistej luce prawnej — żaden z interesariuszy nie chce wziąć odpowiedzialności za ostateczne podpisanie dokumentów.

To zgłoszenie stało się dla nas punktem wyjścia do podjęcia szerszych działań w tym obszarze. Dla przyspieszenia procedur rząd zrezygnował wówczas z obowiązku przeprowadzania państwowej ekspertyzy technicznej. Nie było nawet konieczności gromadzenia pełnej dokumentacji, ponieważ spowalniałoby to proces. Jednak w perspektywie długoterminowej doprowadziło to do sytuacji, w której takie luki formalne stały się ryzykiem w kontaktach z organami ścigania (nie dotyczy to przypadków potencjalnych nadużyć — takich firm nie reprezentujemy). Skupiamy się przede wszystkim na projektach dużej skali i wysokiej wartości, ponieważ sytuacja polityczna może się zmienić, a przedsiębiorstwa pozostaną z problemami.

Jednak wspomniana firma nie ma obecnie żadnego skutecznego mechanizmu prawnej ochrony. Wcześniej przekazywaliśmy Ministerstwu Energii propozycje rozwiązania tego przypadku w sposób zgodny z prawem, lecz bez efektu. Być może uda się to przy wsparciu Ministerstwa Sprawiedliwości — na przykład poprzez powołanie komisji, która mogłaby zbiorczo zaakceptować (lub odrzucić) wykonane prace odbudowy. W przeciwnym razie firma ta pozostaje w zawieszeniu — i nie jest to jedyne przedsiębiorstwo zmagające się z podobnym problemem.

Luka prawna w zakresie następstwa praw i obowiązków
 

Pojawiają się również inne problemy. Zgłosiła się do nas zagraniczna firma, która w ramach międzynarodowego kredytu opracowała dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych specyfikację techniczną dla Systemu 112 oraz wytyczne dotyczące jego rozbudowy. Firma konsultingowa wykonała swoją część prac, jednak nie otrzymała należnego wynagrodzenia. Chodzi o bardzo dużą, wielomilionową kwotę. Do zapłaty nie doszło, ponieważ w trakcie realizacji projektu odpowiedzialność za System 112 kilkakrotnie przekazywano różnym instytucjom, z których żadna nie przejęła zobowiązań finansowych poprzednika.

Powstała więc kolejna luka prawna: instytucja odpowiada za sam system, ale nie za jego długi. To naturalnie wywołało napięcie, zwłaszcza że rząd państwa pochodzenia tej firmy — który udzielił Ukrainie kredytu — aktywnie wspiera nasz kraj. Firma wykonała powierzone zadanie, choć prawdopodobnie nie zgromadziła w pełni wymaganej dokumentacji w części dotyczącej ukraińskich procedur biurokratycznych. Z perspektywy standardów zachodnich dokumentacja była jednak kompletna — przeanalizowaliśmy ją. Ambasador kraju pochodzenia firmy skierował ją więc do Rady biznes-ombudsmana.

Państwo musi przygotować się na szeroko zakrojoną odbudowę
 

Mamy jeszcze kilka spraw, które można zaliczyć do obszaru odbudowy w czasie wojny — zarówno w bezpośrednim, jak i szerszym znaczeniu. Obecnie pracujemy nad 11 takimi przypadkami, wszystkie o bardzo dużej wartości. Ich łączna kwota przekracza 2 mld hrywien. Dla porównania: w ciągu 10 lat przez Radę biznes-ombudsmana przeszło ponad 14 tys. spraw o łącznej wartości 24 mld hrywien. Porównując skalę, łatwo dostrzec, czego możemy spodziewać się w przyszłości.

Kiedy rozpocznie się pełnowymiarowa powojenna odbudowa, a państwo będzie potrzebować nie tylko wsparcia finansowego, lecz także inżynieryjnego, technologicznego i innowacyjnego, wiele firm — mających negatywne doświadczenia — może nie być zainteresowanych udziałem w takich projektach.

Jak rozwiązywać problematyczne sprawy na poziomie państwa
 

Dla firm, które już znalazły się w trudnej sytuacji, należy znaleźć rozwiązania. Najprawdopodobniej będzie to wymagało niestandardowego podejścia politycznego. Być może będzie to decyzja Rady Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony, na podstawie której będzie można działać w odniesieniu do konkretnych przypadków i firm.

Jeśli chodzi o systemowe podejście do rozwiązywania problemów — w naszym raporcie przedstawiamy rekomendacje dotyczące kierunków, w jakich należy działać, aby usprawnić procesy odbudowy podczas wojny. Nie piszemy konkretnych ustaw ani gotowych zapisów. Naszym zadaniem jest wskazać kierunek oraz dopilnować, aby był przestrzegany. W różnych obszarach mogą to być zarówno zmiany ustawowe, jak i odpowiednie akty prawne.

Na przykład w obszarze ładu korporacyjnego. Planowane jest, że organizacja będzie działała zgodnie ze standardami OECD, jednak kierownictwo zostało już powołane. Oczywiście rozumiemy, że projekt jest na etapie pilotażowym i decyzje podejmowano w dużym pośpiechu. Jednak w przyszłości, aby nie wzmacniać podstaw nieufności, warto zadbać o pełną zgodność ze standardami od samego początku.

Dotyczy to również przygotowania złożonych przypadków. Opracowaliśmy dokument polityczny (policy paper) — analityczną notę z głównymi wytycznymi dotyczącego tego kierunku. Obecnie dokument jest dyskutowany i planujemy jego prezentację w listopadzie. Na razie staramy się zrozumieć, czy rynek ma do niego uwagi — to przecież firmy będą z niego korzystały. My nie uczestniczymy w zamówieniach publicznych, obserwujemy proces z zewnątrz. Natomiast przedsiębiorstwa, które już startowały lub były zainteresowane zamówieniami, wiedzą, na co należy zwrócić uwagę. Omówimy wszystkie uwagi, a dopiero potem zaprezentujemy dokument, aby nie podważać wcześniej samej idei.

Warto podkreślić, że Agencja Odbudowy jest otwarta na współpracę i korzysta z naszego doświadczenia. Nawet jeśli wskażemy jakieś niedociągnięcia systemowe, jestem przekonana, że Agencja będzie nad nimi pracować. To bardzo ważne, ponieważ nie wszystkie instytucje reagują tak konstruktywnie na rekomendacje. Agencja Odbudowy wykazuje otwartość i realne zainteresowanie tym, aby procesy przebiegały prawidłowo. Wiedzą, że jeden publiczny skandal wokół któregokolwiek z przypadków może podważyć zaufanie do całej przyszłej odbudowy.

Co hamuje projekty odbudowy
 

Jednym z powodów, dla których firmy nie chcą brać udziału w państwowych projektach publicznych, jest pewna niezgodność systemowa. Na rynku ukraińskim obowiązuje państwowa metodyka ustalania wynagrodzeń w budownictwie, która stanowi podstawę kosztorysów składanych w przetargach publicznych. Choć została przyjęta stosunkowo niedawno, jeszcze przed wojną, nie odpowiada obecnym realiom. Zgodnie z tą metodyką wylicza się minimalny poziom wynagrodzenia pracowników określonych kategorii na placu budowy. Co więcej — w różnych regionach ta bazowa stawka jest różna. Od tego wskaźnika oblicza się później kosztorysowe wynagrodzenia pozostałych pracowników.

Problem w tym, że za wynagrodzenie wyliczone według tej formuły obecnie nie da się znaleźć pracowników. Innymi słowy — urzędowo ustalony poziom płac nie odpowiada sytuacji rynkowej. Dodatkowo w różnych regionach istnieją różne poziomy ryzyka, których nie da się traktować w jednakowy sposób (inny poziom zagrożeń dotyczy budownictwa w obwodzie charkowskim, a inny w czerniowieckim). Dlatego firmy, które odważą się startować w takich przetargach, są zmuszone szukać sposobów, by ukryć realne wynagrodzenia pracowników poprzez zwiększanie kosztów materiałów lub usług w dokumentacji kosztorysowej. Nie jest to rozwiązanie przejrzyste i pociąga za sobą określone konsekwencje prawne.

Oczywiście organy ścigania doskonale o tym wiedzą i monitorują firmy działające w tej branży. W efekcie każda firma może stać się obiektem dochodzenia. Z drugiej strony — jeśli wynagrodzenia byłyby legalne, uczciwe i na odpowiednio wysokim poziomie (a w budownictwie nierzadko są porównywalne ze stawkami europejskimi), mogłoby to stać się czynnikiem zachęcającym pracowników do powrotu z zagranicy.

Jest to „wąskie gardło” w angażowaniu uczciwych firm do realizacji projektów odbudowy i problem ten trzeba rozwiązać. Cała odbudowa — bez względu na definicje — jest związana z budownictwem.

Mamy konkretne przypadki, które wykorzystujemy w naszej argumentacji. Podam jeden z nich. Wydaje się, że w KMDA doszło do pewnego postępowania zakupowego, a firmy skierowały pisemne wystąpienie z żądaniem ustalenia realnych stawek wynagrodzeń — w przeciwnym razie nie planowały brać udziału w konkursie. To fakt: sam biznes jest zainteresowany zmianami.

Współpracujemy z Konfederacją Budowniczych Ukrainy (KBU), która przeprowadziła anonimowe badanie wśród firm. Respondenci potwierdzili w nim, że przejrzyste wynagrodzenia to realny problem. Nie możemy go ignorować, ponieważ jest to kluczowa przeszkoda — bottleneck — dla szeroko zakrojonej odbudowy.

Przypomnę o nadchodzącej Ukraine Recovery Conference, planowanej w Polsce. O ile wiem, rząd już intensywnie przygotowuje projekty i dokumentację, które chce zaprezentować na tym wysokiej rangi międzynarodowym forum, aby przyciągnąć zainteresowane firmy, instytucje wsparcia, agencje eksportowe oraz agencje kredytowe.

A z czym te zagraniczne firmy zetkną się, gdy zaczną realizować projekty w Ukrainie? Tak — przywiozą kluczowy personel, lecz na placach budowy, przy układaniu rur i wykonaniu większości fizycznych prac będą pracować nasi ludzie: Ukraińcy albo, być może, migranci.

To również kwestia do rozważenia. Kraj musi myśleć o złagodzeniu polityki migracyjnej i przygotować społeczeństwo na to, że do Ukrainy będą przybywać ludzie z zagranicy. Ukraina stanie się krajem atrakcyjnym do życia i pracy. I wierzę, że będziemy częścią Unii Europejskiej — także w jej granicach.

Czytaj także:
Jak usługi cyfrowe odmienią ukraiński sport – wyjaśnia wiceminister młodzieży i sportu Witalij Ławrow