1 września Zełenski oświadczył w swoim przemówieniu, że w parlamencie zabrakło głosów za przyjęciem trzech uchwał, które mogłyby zapewnić Ukrainie ponad 4 mld dolarów, a także za dwoma projektami ustaw przewidzianymi w programie MFW. Ogólnie rzecz biorąc, według prezydenta rząd i parlament muszą spełnić dziesiątki warunków, z którymi wiąże się finansowanie w wysokości około 15 mld dolarów.
Tego samego dnia Korecki, przemawiając w Radzie Najwyższej, podał jeszcze wyższą kwotę. Według niego bez wspólnej pracy rządu i parlamentu Ukraina ryzykuje, że nie otrzyma części z 29,5 mld dolarów finansowania zewnętrznego. W tamtym momencie rząd miał przyjąć 44 własne decyzje, 26 projektów ustaw znajdowało się już w parlamencie, a kolejne 17 Rada Ministrów planowała przedłożyć.
Dwa tygodnie później sytuacja pozostawała aktualna: premier poinformował, że w Radzie znajduje się już 27 projektów ustaw niezbędnych do uzyskania międzynarodowego finansowania, a rząd skrócił własny termin wypełnienia zobowiązań do 15 października.
Na pierwszy rzut oka wygląda to prosto: UE lub MFW przekazują Ukrainie pieniądze, ale w zamian wymagają uchwalenia potrzebnych im ustaw. W rzeczywistości mechanizm ten jest bardziej złożony. A Ukraina funkcjonuje w nim już od wielu lat.
UA News wyjaśnia, jakich konkretnie ustaw domagają się obecnie partnerzy międzynarodowi, dlaczego pieniądze w ogóle sąz reformami, jak wpłynie to na zwykłych Ukraińców i biznes oraz co stało się z najbardziej znanymi ustawami, które Kijów uchwalił już pod presją MFW i Unii Europejskiej.
Jakich ustaw Rada Najwyższa nie może obecnie uchwalić i dlaczego z ich powodu Ukraina ryzykuje utratę miliardów
Warto od razu coś wyjaśnić. W swoim przemówieniu Zełenski nie podał numerów wszystkich pięciu projektów ustaw i nie powiedział, ile dokładnie środków jest powiązanych z każdym z nich. Jednak głosowania w Radzie Najwyższej oraz dokumenty Rady Ministrów pozwalają dostrzec, wokół jakich konkretnie reform pojawiły się obecnie problemy.
Jedno z najbardziej znamiennych głosowań dotyczyło projektów ustaw nr 15112-d i nr 15460, które zmieniają zasady opodatkowania międzynarodowego handlu elektronicznego i przesyłek. 1 września projekt nr 15112-d uzyskał zaledwie 198 głosów, a nr 15460 – 194, co oznacza, że żaden z nich nie przeszedł nawet pierwszego czytania. Parlament ostatecznie zgodził się odesłać projekt nr 15460 do rządu w celu dopracowania.
Dla przeciętnego kupującego istota reformy jest prosta. Obecnie drobne towary zamawiane na zagranicznych platformach handlowych korzystają z ulg podatkowych w ramach ustalonego limitu. Proponowany model przewidywał faktyczne rozszerzenie podatku VAT na sprzedaż na odległość towarów importowanych już od pierwszego euro oraz zaangażowanie samych platform handlowych w administrowanie podatkiem. Argument władz polega na tym, że ukraiński sklep płaci podatek VAT, wynagrodzenia, czynsz i inne podatki, podczas gdy zagraniczny sprzedawca, wysyłając przesyłkę pocztową, uzyskuje przewagę konkurencyjną.
Dla kupującego oznacza to potencjalny wzrost cen tanich zakupów w serwisach Temu, AliExpress, Shein i innych zagranicznych platformach. Dla ukraińskiego handlu detalicznego — bardziej wyrównane warunki konkurencji. Dla budżetu – dodatkowe dochody i mniej możliwości maskowania importu komercyjnego pod setkami drobnych prywatnych przesyłek.
Właśnie dlatego wokół tych projektów ustaw pojawił się sprzeciw. Poseł Wołodymyr Arjew, wyjaśniając brak głosów opozycji, oświadczył, że rząd uzgodnił odpowiednie decyzje bez należytego zaangażowania frakcji parlamentarnych, a ich uwagi nie zostały uwzględnione. Jego stanowisko sprowadzało się do prostej tezy: jeśli władza samodzielnie uzgadnia z partnerami zobowiązania, nie może automatycznie oczekiwać, że posłowie zapewnią następnie niezbędne głosy.
I to jest jeden z kluczowych problemów całego systemu: zobowiązania międzynarodowe często przyjmuje władza wykonawcza, ale ich realizacja na drodze ustawodawczej leży w gestii Rady Najwyższej, gdzie rząd nie zawsze jest w stanie zagwarantować 226 głosów.
Partnerzy międzynarodowi chcą kontrolować nie tylko podatki, ale także to, kto sprawdza wydatkowanie środków publicznych
Kolejny konflikt pojawił się wokół Izby Obrachunkowej. 1 września Rada Najwyższa rozpatrywała uchwałę nr 14012 w sprawie utworzenia grupy doradczej do wstępnej selekcji kandydatów do Izby Obrachunkowej. Za uchwałą zagłosowało zaledwie 192 posłów, w związku z czym została ona odrzucona.
Proponowany model przewidywał sześciu członków grupy doradczej: trzech przedstawicieli Ukrainy oraz trzech kandydatów wyłonionych przy udziale partnerów międzynarodowych, w szczególności UE i Wielkiej Brytanii. Jednocześnie ostateczna decyzja w sprawie mianowania członków Izby Obrachunkowej nadal należała do Rady Najwyższej.
Przewodnicząca komisji budżetowej Roksolana Pidlasa jasno wyjaśniła posłom, dlaczego to głosowanie jest konieczne: utworzenie takiej grupy było jednym z zobowiązań Ukrainy w celu uzyskania międzynarodowej pomocy finansowej. Według niej spełnienie tego warunku wiązało się z transzą wsparcia makrofinansowego UE w wysokości około 4,2 mld dolarów.
Właśnie takie przepisy najczęściej stają się argumentem dla zwolenników tezy o „zarządzie zewnętrznym”. Nie chodzi tu bowiem już o stawkę podatkową czy normę techniczną, ale o udział partnerów międzynarodowych w doborze osób do ukraińskiego organu państwowego.
Logika partnerów jest odwrotna: skoro UE przekazuje Ukrainie miliardy euro pochodzących od swoich podatników, Bruksela chce mieć pewność, że audyt państwowy, organy antykorupcyjne oraz system kontroli budżetowej są wystarczająco niezależne od władzy politycznej.
Dlatego też tego typu wymagania pojawiają się nieprzypadkowo właśnie w odniesieniu do Izby Obrachunkowej, sądów, organów antykorupcyjnych, ładu korporacyjnego w przedsiębiorstwach państwowych oraz kontroli finansowej.
Dlaczego UE i MFW w ogóle mogą wymagać od Ukrainy uchwalenia ustaw w zamian za pieniądze
W rzeczywistości partnerzy nie mogą prawnie zmusić Rady Najwyższej do uchwalenia ustawy. MFW nie ma prawa głosu w ukraińskim parlamencie. Komisja Europejska nie może zmienić ukraińskiego kodeksu podatkowego. Żaden urzędnik w Brukseli ani w Waszyngtonie nie może podpisać ukraińskiej ustawy w miejsce prezydenta.
Mechanizm działa inaczej. Ukraina i partner międzynarodowy z góry uzgadniają warunki finansowania. Państwo uzyskuje dostęp do kredytu, dotacji lub pomocy makrofinansowej, a w zamian przyjmuje na siebie konkretne zobowiązania: zmianę ustawodawstwa, przeprowadzenie reformy, zmniejszenie określonego deficytu, reaktywację instytucji lub zmianę zasad funkcjonowania sektora publicznego.
W przypadku UE ogromna część takiego systemu skupia się obecnie w ramach programu „Ukraine Facility”. Program przewiduje do 50 mld euro na lata 2024–2027 — 33 mld euro w postaci kredytów i 17 mld euro w postaci dotacji. Jednak środki nie są wypłacane automatycznie: Ukraina musi spełnić ilościowe i jakościowe wskaźniki uzgodnione w ramach „Ukraine Plan”, po czym UE ocenia ich realizację i uruchamia kolejną transzę środków.
W lipcu 2026 r. Rada UE zatwierdziła zaktualizowany plan, który przewiduje również dodatkową pożyczkę Ukraine Support Loan w wysokości 8,3 mld euro oraz nowe działania w obszarach praworządności i walki z korupcją.
Podobna zasada obowiązuje w przypadku MFW. W jego programach przewidziane są działania wstępne, cele strukturalne oraz kryteria ilościowe. Część z nich należy zrealizować przed podjęciem decyzji przez Radę Dyrektorów Funduszu, a część – przed upływem wyznaczonego terminu. Jeśli warunek nie zostanie spełniony, wypłata transzy może zostać opóźniona, program podlega przeglądowi lub uzgadnia się nowy termin oraz działania korygujące.
W czerwcu MFW, podczas pierwszego przeglądu nowego czteroletniego programu dla Ukrainy o wartości 8,1 mld dolarów, wyraźnie zaznaczył, że dwa wskaźniki strukturalne zostały zrealizowane z opóźnieniem, a jeszcze jeden – nie został zrealizowany w terminie i wymagał korekty.
Oznacza to, że bardziej poprawne jest stwierdzenie nie „MFW nakazał Ukrainie uchwalenie ustawy”, ale „Ukraina zgodziła się uchwalić ustawę jako jeden z warunków programu, na podstawie którego otrzymuje środki”.
Rynek gruntów i reforma bankowa były już wcześniej warunkami finansowania międzynarodowego
Obecna sytuacja nie jest bynajmniej pierwszą tego rodzaju. Jednym z najbardziej znanych przykładów jest otwarcie rynku gruntów rolnych.
W marcu 2020 roku parlament uchwalił ustawę nr 552-IX, która zniosła wieloletni moratorium na sprzedaż gruntów rolnych. Rynek dla osób fizycznych zaczął funkcjonować od lipca 2021 r., a od 2024 r. dostęp do niego uzyskały również ukraińskie osoby prawne, z ustalonymi ograniczeniami dotyczącymi koncentracji gruntów. Cudzoziemcy nie mogą nabywać ukraińskich gruntów rolnych bez decyzji ogólnoukraińskiego referendum.
Reforma ta była jednym z kluczowych warunków współpracy z MFW. W marcu 2020 r. dyrektor zarządzająca Funduszu Kristalina Georgiewa bezpośrednio powiązała przyjęcie reformy gruntowej i bankowej z możliwością szybkiego sfinalizowania porozumień dotyczących nowego programu dla Ukrainy.
Wówczas przeciwnicy reformy przewidywali masowe wykupywanie ukraińskiej ziemi, powstanie ogromnych latyfundiów oraz utratę przez rolników ich głównego majątku. Po pięciu latach katastrofa nie nastąpiła. Według szacunków KSE do połowy 2026 roku na rynku zawarto ponad 512 tysięcy transakcji dotyczących około 1,15 mln hektarów ziemi. Łączna wartość transakcji przekroczyła 51 mld hrywien, a średnia cena nominalna za hektar znacznie wzrosła. Otwarcie rynku dla osób prawnych w 2024 roku również nie spowodowało przewidywanego gwałtownego wzrostu zakupów gruntów.
Oznacza to, że ten wymóg MFW obecnie faktycznie się sprawdza. Jednocześnie wojna, tereny zaminowane, okupacja i ogólna niepewność nie pozwalają mówić o w pełni ukształtowanym, normalnym rynku gruntów.
Drugim symbolem tego samego porozumienia stała się tak zwana „ustawa antykolomojska” – ustawa nr 590-IX, uchwalona w maju 2020 roku. Zmienił on procedury wycofywania niewypłacalnych banków z rynku i faktycznie uniemożliwił scenariusz, w którym sąd po prostu unieważnia decyzję państwa o likwidacji lub nacjonalizacji banku i zwraca instytucję poprzednim właścicielom.
Dla MFW była to kwestia zasadnicza dla stabilności finansowej. W dokumentach Funduszu ustawa ta była wyraźnie wymieniona jako warunek wstępny programu. Logika była prosta: skoro państwo wydało już ogromne środki podatników na ratowanie systemu bankowego, poprzedni właściciel nie powinien mieć możliwości odzyskania banku na mocy jednego orzeczenia sądowego i spowodowania nowej dziury finansowej.
Norma ta nie pozostała jedynie deklaracją – ustawa obowiązuje do dziś i stanowi część systemu regulacji bankowej.
Wyższy Sąd Antykorupcyjny również powstał po wieloletniej presji ze strony partnerów międzynarodowych
Jeszcze bardziej wymowna jest historia Najwyższego Sądu Antykorupcyjnego. Dyskusje wokół niego bardzo przypominały obecne spory. Krytycy twierdzili, że odrębny sąd powstaje de facto na żądanie Zachodu, a udział międzynarodowych ekspertów w selekcji sędziów stanowi ingerencję w suwerenne uprawnienia kadrowe Ukrainy.
W czerwcu 2018 roku parlament ostatecznie uchwalił ustawę nr 2447-VIII „O Najwyższym Sądzie Antykorupcyjnym”.
Dla MFW była to jedna z kluczowych kwestii. Już po głosowaniu Christine Lagarde, która wówczas stała na czele Funduszu, wprost określiła ustawę o sądzie antykorupcyjnym jako jeden z niezbędnych kroków do zakończenia przeglądu programu, obok decyzji budżetowych i energetycznych.
Po ośmiu latach można sprawdzić, czy stworzono jedynie ładną instytucję dla międzynarodowych partnerów. Według danych monitoringu Transparency International Ukraine, na koniec sierpnia 2026 roku WAKS wydał już 430 wyroków, z czego 343 były wyrokami skazującymi. 160 spraw zakończyło się ugodami o przyznaniu się do winy, a kolejne 34 – wyrokami uniewinniającymi.
Sąd nie stał się jednak idealny. Monitorowanie wskazuje na problemy związane z długością postępowań, terminami przedawnienia oraz organizacją procesów.
Ustawa o PEP stała się jednym z najbardziej bolesnych przykładów tego, jak międzynarodowe uwarunkowania odczuwają zwykli ludzie
Kolejny przykład dotyczy już bezpośrednio klientów banków. W 2023 roku Ukraina zmieniła zasady monitoringu finansowego osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne (PEP). MFW nalegał na powrót do podejścia zgodnego ze standardami FATF, a odpowiednia ustawa była jednym z kluczowych elementów programu.
17 października 2023 roku parlament uchwalił ustawę nr 3419-IX. Ustawa ta wprowadziła wzmożoną kontrolę nad transakcjami osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne, członków ich rodzin oraz osób powiązanych, wymagając jednocześnie od banków stosowania podejścia opartego na ocenie ryzyka, a nie automatycznego odmawiania obsługi danej osoby wyłącznie ze względu na jej status. Ustawa pozostaje w mocy.
Jest to dobry przykład na to, że „reforma dla MFW” nie zawsze ogranicza się do poziomu Rady Ministrów czy organów antykorupcyjnych. Może ona określać, o jakie dokumenty poprosi bank, jak dokładnie będzie weryfikował pochodzenie środków oraz jak trudno będzie politykowi lub członkom jego rodziny przeprowadzać duże operacje finansowe.
Warunków międzynarodowych nie można już po prostu nazwać ani „zarządem zewnętrznym”, ani bezwarunkowym dobrem
Historia stosunków Ukrainy z MFW i UE przedstawia dość kontrowersyjny obraz.
Z jednej strony to właśnie finansowanie zewnętrzne często stawało się dźwignią, która pozwalała przeprowadzić reformy, które ukraiński system polityczny odkładał na lata. Rynek gruntów przez dziesięciolecia pozostawał zamrożony. Sąd antykorupcyjny raczej nie powstałby w tej formie i w tych terminach bez presji wierzycieli. Reforma bankowa była politycznie toksyczna. Wzmocnioną kontrolę osób zajmujących eksponowane stanowiska (PEP) również trudno nazwać popularną wśród samych polityków.
Z drugiej strony, powiązanie wartej miliardy transzy z głosowaniem wywiera bardzo silną presję polityczną. Poseł może uważać konkretny przepis za zły, ale w rzeczywistości stawia mu się pytanie nie tylko o jakość ustawy, ale także o to, czy jest gotów wziąć na siebie odpowiedzialność za ewentualną utratę kilkuset milionów lub miliardów euro.
Szczególnie dotkliwie wygląda to w czasie wojny, kiedy Ukraina nie jest w stanie szybko zastąpić finansowania zewnętrznego dochodami wewnętrznymi. Dlatego obecny konflikt między Bankową, Radą Ministrów a parlamentem jest w rzeczywistości znacznie szerszy niż kilka nieudanych głosowań.
Pytanie brzmi: kto powinien ponosić odpowiedzialność za zobowiązania, które Ukraina podejmuje wobec partnerów? Czy rząd może uzgodnić reformę, a następnie wymagać od parlamentu, by automatycznie zagłosował za nią 226 głosami? Czy Rada ma prawo zmienić warunki, jeśli uzna je za szkodliwe dla ukraińskiego biznesu lub obywateli? I gdzie przebiega granica między niezbędną kontrolą nad dziesiątkami miliardów pomocy międzynarodowej a faktycznym wpływem kredytodawców na politykę wewnętrzną?
Nie ma tu jednoznacznej odpowiedzi.
Istnieje jednak prosta rzeczywistość finansowa: dopóki Ukraina potrzebuje dziesiątek miliardów dolarów zewnętrznego wsparcia budżetowego, partnerzy międzynarodowi będą dysponować środkami nacisku, by domagać się reform w zamian za te pieniądze.
A Rada Najwyższa może odmówić. Tylko że cena takiego „nie” mierzy się dziś już nie politycznymi oświadczeniami, lecz miliardami euro.
Czytaj nas na Telegram i Sends
