Po kilku tygodniach konsultacji, poprawek i burzliwych dyskusji Rada Ministrów w końcu opublikowała nowe zasady dotyczące rezerwacji miejsc dla Ukraińców. 26 października na portalu rządowym pojawiło się rozporządzenie nr 1328 — dokument, który miałby zamknąć sprawę przeglądu limitów, ale już na etapie projektu wywołał sporo dyskusji. Zamiast bowiem uspokoić przedsiębiorców i społeczeństwo, rozporządzenie to wywołało nowe pytania: kto może teraz rezerwować pracowników, ilu z nich można zatrzymać w przedsiębiorstwie, kto będzie decydował, czy firma ma kluczowe znaczenie, a przede wszystkim — co to wszystko oznacza dla sektora energetycznego i komunalnego w przededniu najtrudniejszej zimy?
Rząd podkreśla, że obecne decyzje wynikają z potrzeb frontu. Premier Korecki jeszcze przed opublikowaniem rozporządzenia wyjaśniał, że liczba osób objętych rezerwacją i odroczeniami rośnie co miesiąc o dziesiątki tysięcy, a jeśli nic się nie zmieni, „wkrótce wszyscy zostaną objęci rezerwacją”. Eksperci już na etapie projektu bili na alarm, zwracając uwagę, że dalsze ograniczanie rezerw dla infrastruktury krytycznej grozi załamaniem kadrowym właśnie wtedy, gdy kraj przygotowuje się do niezwykle ciężkiego sezonu grzewczego w warunkach ciągłych ostrzałów ze strony Rosji.
Co dokładnie się zmieniło, jakie są nowe zasady rezerwacji, o czym to świadczy i co mówią eksperci? Analityk polityczny UA.News Mykyta Trachuk zgłębił tę kwestię.
Jak to się wszystko zaczęło: od projektu z 13 października do uchwały nr 1328
Historia zmiany zasad rezerwacji rozpoczęła się na długo przed opublikowaniem ostatecznego dokumentu. Już 13 października Rada Ministrów, według doniesień mediów, przyjęła wstępną uchwałę, która wyznaczyła ramy przyszłych zmian. Wówczas mowa była o dość radykalnych wartościach: w przypadku kompleksu obronno-przemysłowego i energetyki planowano obniżyć limit z 100% do 85%, a dla przedsiębiorstw z sektora mieszkaniowo-komunalnego — z 75% do 60%. W przypadku pozostałych przedsiębiorstw o krytycznym znaczeniu podstawowy limit miał pozostać na poziomie 50%. Ponadto przewidywano utworzenie nowego organu — Centrum Koordynacyjnego przy Radzie Ministrów, które miało składać się wyłącznie z przedstawicieli służb bezpieczeństwa i określać status krytyczny przedsiębiorstw.
Wówczas projekt wywołał lawinę krytyki. Stowarzyszenie Miast Ukrainy publicznie wezwało rząd do utrzymania 100-procentowej rezerwy dla pracowników sektora mieszkaniowo-komunalnego, energetyki i transportu, podkreślając, że od nich zależy fizyczne przetrwanie miejscowości. Projekt został negatywnie oceniony również przez ekspertów.
Równolegle z krytyką pojawiały się również sygnały polityczne. Grupa posłów z różnych frakcji zwróciła się do premiera z żądaniem rezygnacji z utworzenia Centrum Koordynacyjnego w proponowanej formie. Sam Korecki próbował później złagodzić napięcie, oświadczając, że w przypadku naprawdę kluczowych przedsiębiorstw przemysłu obronnego i energetycznego nie planuje się radykalnych zmian. Ostateczna uchwała nr 1328 była próbą znalezienia kompromisu między wymaganiami Sztabu Generalnego, potrzebami biznesu a zastrzeżeniami dotyczącymi infrastruktury krytycznej. Jednak na ile była to udana próba – to kwestia otwarta.
Co się zmieniło w zasadach rezerwacji: 10 kluczowych nowości
Pierwszym i prawdopodobnie najbardziej zauważalnym z nowości jest utworzenie odrębnego Centrum Koordynacyjnego ds. organizacji rezerwacji. Wcześniej propozycje dotyczące zwiększenia wolumenu rezerwacji trafiały do Ministerstwa Obrony lub innych uprawnionych organów. Teraz będą one przekazywane właśnie do tego Centrum, w skład którego wchodzą przedstawiciele Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Obrony, Ministerstwa Cyfryzacji, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, sektora energetycznego oraz innych resortów. Ważny niuans: Centrum pełni funkcję organu konsultacyjno-doradczego. Przygotowuje ono zalecenia i propozycje, natomiast decyzje podejmują bezpośrednio uprawnione organy.
Druga zmiana dotyczy limitu powyżej 50% dla przedsiębiorstw o krytycznym znaczeniu. Sam limit ten istniał już wcześniej, ale teraz zmienia się procedura uzgadniania jego przekroczenia: musi ona uwzględniać zalecenia i propozycje Centrum Koordynacyjnego. Ponadto rozporządzenie wyraźnie określa podstawy odmowy rozpatrzenia wniosku o podwyższenie limitu. Wśród nich znajdują się: systematyczne naruszanie przez kierownika wymogów dotyczących prowadzenia ewidencji wojskowej i/lub pociągnięcie kierownika do odpowiedzialności administracyjnej za takie naruszenia.
Trzecia i najczęściej dyskutowana zmiana dotyczy ustanowienia odrębnego limitu rezerwacji na poziomie 95% dla sektora energetycznego i przemysłu obronnego. Przypomnijmy, że wcześniej wynosił on 100%. Należy jednak pamiętać, że limit do 95% nie dotyczy każdej firmy działającej w sektorze energetycznym lub obronnym. Konieczne jest spełnienie kategorii i warunków opisanych w uchwale.
Po czwarte — po raz pierwszy szczegółowo określono okres obowiązywania decyzji o rezerwacji. Nowe przepisy określają konkretne terminy oraz konsekwencje ich nieprzestrzegania. Jeśli przedsiębiorstwu oficjalnie podwyższono limit, ma ono 10 dni roboczych na sformalizowanie rezerwacji nowej liczby pracowników za pośrednictwem platformy „Dія”. Jeśli nie zdąży, decyzja o zwiększeniu limitu straci moc.
Po piąte — zmieniono kryteria uznawania przedsiębiorstwa za o kluczowym znaczeniu. Wymieniono konkretne branże: przemysł obronny, energetyka, gospodarka mieszkaniowa i komunalna, przemysł wydobywczy i przetwórczy, sektor rolniczy, handel detaliczny, budownictwo, transport i logistyka, IT, działalność bankowa, opieka zdrowotna i łączność, a także służby ratownicze. Jednak obecnie formalna przynależność do danej branży nie wystarcza do automatycznego uzyskania statusu: konieczne jest potwierdzenie znaczenia przedsiębiorstwa za pomocą weryfikowalnych wskaźników.
Po szóste — ustalono terminy rozpatrywania wniosków przedsiębiorstw. Organ państwowy rozpatruje wniosek i przekazuje materiały do Centrum Koordynacyjnego w ciągu 7 dni roboczych. Centrum przygotowuje zalecenia w ciągu jednego miesiąca. Po otrzymaniu zaleceń organ państwowy podejmuje decyzję w ciągu 3 dni roboczych. Ogólny termin podjęcia decyzji może przekroczyć jeden miesiąc.
Po siódme — w odniesieniu do przedstawicielstw instytucji udzielających pomocy oraz wykonawców projektów międzynarodowej pomocy technicznej (zazwyczaj chodzi tu o organizacje grantowe) doprecyzowano procedurę przekraczania limitu 7 zarezerwowanych pracowników. Wcześniej obowiązywało ograniczenie do nie więcej niż 50% osób bezpośrednio zatrudnionych w ramach jednego projektu i, co do zasady, nie więcej niż 7 osób. Obecnie liczba zarezerwowanych pracowników może przekraczać 7 osób.
Po ósme — do kryterium związanego z potwierdzeniem braku zaległości w płatnościach podatków i składek na ubezpieczenie społeczne dodano wyjątek dotyczący zaległości powstałych w wyniku tymczasowego zawieszenia lub braku płatności z budżetu państwowego i/lub lokalnego.
Po dziewiąte — dodano odrębną kategorię kierowników podlegających rezerwacji. Są to osoby pełniące funkcję kierowniczą w podmiocie, który zgodnie z prawem jest uprawniony do wykonywania funkcji administracji publicznej w zakresie specjalnego nadzoru nad działalnością audytorską.
Po dziesiąte — Centrum Koordynacyjne może teraz kierować do organów państwowych zalecenia dotyczące uchylenia decyzji o uznaniu przedsiębiorstwa za krytycznie ważne. Jako jedną z podstaw rozpatrzenia takiej sprawy wskazano wniosek organów ścigania. Jednak ostateczną decyzję i tak podejmuje uprawniony organ państwowy. Oznacza to, że sam wniosek organów ścigania nie oznacza automatycznego zniesienia statusu przedsiębiorstwa.
Stawka na wojnę, a nie na dyplomację
Jeśli odejdziemy od wykazu zmian i spojrzymy na rozporządzenie Rady Ministrów w szerszym kontekście, jedno staje się oczywiste: władze wyraźnie stawiają na kontynuację wojny, najwyraźniej nie wierząc zbytnio w perspektywy dyplomatyczne ani w szybki pokój dzięki międzynarodowym wysiłkom. Logika dokumentu jest prosta i pragmatyczna: front potrzebuje ludzi, więc państwo jest gotowe ograniczać rezerwy nawet w najbardziej krytycznych sektorach.
Nie oznacza to jednak, że rząd całkowicie ignoruje zastrzeżenia i opinie ekspertów. W porównaniu z projektem z 13 października, w którym dla sektora energetycznego i obronnego proponowano 85%, a dla sektora mieszkaniowo-komunalnego – 60%, ostateczna wartość 95% dla energetyki i przemysłu zbrojeniowego wydaje się krokiem wstecz w stosunku do najbardziej rygorystycznego scenariusza i pewnym kompromisem. Problem polega jednak na tym, że nawet 95% to wciąż nie 100%. W przypadku infrastruktury krytycznej, która i tak działa na granicy możliwości, utrata nawet kilku procent wykwalifikowanych specjalistów może mieć nieproporcjonalnie poważne konsekwencje.
Jeszcze przed wojną w przedsiębiorstwach komunalnych brakowało nawet do 50% pracowników o kwalifikacjach robotniczych. Energetycy i pracownicy służb komunalnych to osoby o bardzo ważnych i specyficznych umiejętnościach, których nie da się zastąpić w ciągu tygodnia czy dwóch. Ich wiedza i doświadczenie gromadzą się przez dziesięciolecia, a średni wiek wielu z tych pracowników już teraz zbliża się do wieku emerytalnego. Jeśli z 100% pozostanie 95%, ktoś z tych specjalistów otrzyma wezwanie do służby wojskowej. A wszystko to dzieje się w końcu tuż przed zimą, kiedy obciążenie sieci energetycznej i przedsiębiorstw ciepłowniczo-komunalnych wzrasta o rząd wielkości, a rosyjskie ostrzały obiektów energetycznych nie ustają.
Osobnym problemem jest sektor gospodarki mieszkaniowej i komunalnej. W projekcie z 13 października zaproponowano dla przedsiębiorstw komunalnych obniżenie limitu z 75% do 60%. W ostatecznej uchwale nr 1328 liczba dotycząca sektora mieszkaniowo-komunalnego nie pojawia się bezpośrednio wśród podmiotów, dla których limit podwyższono do 95%. Oznacza to, że sektor komunalny najprawdopodobniej pozostaje w ramach podstawowych stawek procentowych lub innych kategorii określonych oddzielnie. I choć rząd podkreśla, że nie będzie „radykalnych zmian” dla naprawdę krytycznych przedsiębiorstw, w praktyce to właśnie sektor mieszkaniowo-komunalny może stać się najbardziej wrażliwym punktem. Nowe przepisy mogą zakłócić przygotowania do niezwykle trudnego okresu jesienno-zimowego i sparaliżować funkcjonowanie infrastruktury krytycznej. Chciałoby się mieć nadzieję, że uda się uniknąć takiego scenariusza.
Opinia eksperta
Ekspert wojskowy, emerytowany pułkownik Służby Bezpieczeństwa Ukrainy Oleg Starikow przypomina: front bez tyłu to droga do porażki. To prawo wojny. Im silniejszy tył, tym silniejszy front.
„Tyły opierają się na przedsiębiorstwach, które zapewniają funkcjonowanie miast. Chodzi o obsługę budynków, zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną itp. Jeśli w tych przedsiębiorstwach zabraknie pracowników, którzy w 100% zapewnią funkcjonowanie gospodarki komunalnej, tyły najpierw odczują problemy, potem ulegną degradacji, a w końcu po prostu się załamią. I tu wracamy do punktu numer jeden: im silniejsze tyły, tym silniejszy front. Wszystko, co wiąże się z produkcją przemysłu zbrojeniowego, jest bardzo ważne, ale nie ma charakteru krytycznego. Zachód nadal nam pomaga, główne zakłady produkcyjne zostały przeniesione poza granice Ukrainy, a pracują w nich obywatele innych krajów. Natomiast to, co jest w stu procentach kluczowe, to gospodarka komunalna, służba zdrowia, opieka społeczna itp.” – zauważa Oleg Starikow.
Ekspert przypomina o jeszcze jednej ważnej kwestii: w 2026 roku wojna różni się od wszystkich poprzednich lat. Front jest obecnie rozciągnięty. Liczba żołnierzy na pierwszej linii obrony jest dziesiątki, jeśli nie setki razy mniejsza niż w latach 2022–2024.
„Do wykonania zadań wystarczy obecny personel. Front rozciąga się obecnie nie na szerokość, ale w głąb, więc główna część personelu Sił Zbrojnych Ukrainy jest w pełni zdolna do zapewnienia wsparcia dla działających oddziałów. Skąd więc wziąć rezerwy? Proponuję kilka wariantów. Po pierwsze: należy znieść rezerwę dla pracowników, którzy pracują i służą w Ministerstwie Obrony. Jeśli przyjrzeć się, kto zajmuje stanowiska, to są to „chłopaki” w wieku 25+ lat, których ukryto przed mobilizacją. Nie ma z nich żadnej korzyści. Dlatego potrzebujemy demilitaryzacji Ministerstwa Obrony Ukrainy – czego, nawiasem mówiąc, wymaga prawo. Żołnierzy, którzy chcą służyć, należy przenieść do Sił Zbrojnych Ukrainy. I wreszcie zamknąć tę lukę dla „znajomych”. Taką samą kontrolę warto przeprowadzić w Ministerstwie ds. Weteranów oraz ogólnie w innych ministerstwach.
W końcu, zgodnie z przepisami, liczebność organów ścigania określa się na podstawie struktury etatowej, w oparciu o liczbę mieszkańców kraju. Obecnie, według szacunków demografów, w Ukrainie pozostało około 25 mln osób. Dlatego należy odpowiednio przeliczyć etaty Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. A wszystkich „nadmiarowych” należy przydzielić do Sił Zbrojnych Ukrainy. W ten sposób zapewni się pełną liczbę etatów w Siłach Zbrojnych Ukrainy. Tam też można wysłać wszystkich ministrów i wiceministrów – oczywiście, jeśli są to mężczyźni. Ich stanowiska z powodzeniem mogą objąć kobiety. Natomiast posłów na razie nie należy ruszać: w końcu zostali wybrani przez ludzi” – uważa Oleg Starikow.
Podsumowując, uchwała Rady Ministrów nr 1328, określająca nowe zasady rezerwacji, jest dokumentem, który próbuje zachować równowagę między dwiema wzajemnie wykluczającymi się potrzebami: armia potrzebuje ludzi, a infrastruktura krytyczna, biznes i tyły ogólnie potrzebują specjalistów. Rząd wybrał drogę ustępstw w obu kierunkach: z jednej strony zachował stosunkowo wysoki limit dla sektora obronnego i energetycznego, z drugiej — wzmocnił kontrolę i ograniczył możliwości nadużyć.
Jednak ten „kompromis” okazał się bardzo kruchy. Dla sektora energetycznego i usług komunalnych nawet 5% strat może okazać się krytyczne w przededniu zimy. Dla biznesu nowe procedury biurokratyczne oznaczają dodatkowe obciążenie. A dla społeczeństwa jako całości jest to kolejny sygnał, że władze przygotowują się do długotrwałej wojny, a nikt tak naprawdę nie wierzy w sukces rozmów pokojowych.
Czy nowy model się sprawdzi – pokaże sezon grzewczy oraz to, na ile skutecznie Centrum Koordynacyjne będzie w stanie odfiltrować „nieprawidłowe” rezerwacje, nie odrzucając przy tym prawdziwych specjalistów. Jedno można powiedzieć na pewno: rozporządzenie nr 1328 nie kładzie kresu dyskusji na temat rezerwacji. Otwiera ona jedynie nowy etap tej dyskusji: z nowymi zasadami, nowymi zagrożeniami i nowymi wyzwaniami, z którymi władze będą musiały się zmierzyć już w warunkach zimy i spodziewanego nasilenia ataków wroga.
