预订新模式：乌克兰内阁能否在前线与后方之间找到平衡
经过数周的磋商、修订和激烈讨论，内阁终于公布了针对乌克兰公民的新预订规定。 10月26日，政府门户网站发布了第1328号决议——这份文件本应为配额调整一事画上句号，但在草案阶段就已引发了诸多争议。 因为该决议非但未能安抚商界和公众，反而引发了新的疑问：现在谁可以为员工申请保留名额？企业可以保留多少名员工？由谁来决定一家公司是否属于关键行业？ 最重要的是——在最严峻的冬季来临之际，这一切对能源和公用事业领域意味着什么？
政府坚称，现行决策是出于前线战况的需要。 总理科雷茨基早在该决议公布前就曾解释称，获得保留和延期资格的人数每月都在以数万人的速度增长，如果不采取任何措施，“很快所有人都会被保留”。 而专家们早在草案阶段就已敲响警钟，指出在俄罗斯持续炮击的背景下，国家正准备迎接极其艰难的供暖季，此时进一步缩减关键基础设施的征兵配额，将导致人员配置崩溃。
具体发生了哪些变化？新的预留名额规则是怎样的？这反映了什么问题？专家们又是如何评价的？UA.News政治评论员尼基塔·特拉丘克对此进行了深入分析。
事情的起因：从10月13日的草案到第1328号决议
关于修订预留规则的事件，早在最终文件发布之前就已拉开序幕。据媒体报道，早在10月13日，乌克兰内阁就通过了一项初步决议，为未来的变革奠定了框架。 当时提出的数字相当激进：计划将国防工业和能源领域的配额从100%下调至85%，而住房和公用事业企业的配额则从75%下调至60%。 其余关键企业的基础限额则维持在50%不变。此外，还计划设立一个新机构——隶属于内阁的协调中心，该中心将仅由安全部门人员组成，并负责确定企业的关键性地位。
当时，该草案引发了猛烈抨击。 乌克兰城市协会公开呼吁政府维持对住房公用事业、能源和交通行业员工100%的保留比例，并强调这些行业的运作关系到各居住区的生存。专家们也对该草案给予了负面评价。
在批评声中，政治信号也随之出现。来自不同党团的一批议员致函总理，要求放弃以提议的形式设立该协调中心。 科雷茨基本人随后试图缓和紧张局势，声称对于国防工业和能源领域真正关键的企业，并不计划进行根本性调整。 最终通过的第1328号决议，是试图在总参谋部的要求、企业需求以及关键基础设施的顾虑之间寻求折中方案。但这一方案究竟是否成功，仍是未知数。
预订规则
有哪些变化：10项关键创新
第一项，也是最引人注目的创新，是设立了一个专门负责组织预留的协调中心。 此前，关于增加预留量的建议通常提交给国防部或其他授权机构。如今，这些建议将直接提交至该中心，该中心由经济部、国防部、数字事务部、内务部、能源部及其他部门的代表组成。 需要注意的一点是：该中心属于咨询和建议机构。它负责制定建议和提案，而最终决定则由授权机构直接作出。
第二项新规涉及对关键企业超过50%的持股限额。该限额本身此前已存在，但现在关于超出限额的审批程序发生了变化：审批时必须考虑协调中心的建议和提案。 此外，该决议明确规定了拒绝审议提高持股限额提案的依据。其中包括：企业负责人系统性违反军事登记要求，和/或因上述违规行为被追究行政责任。
第三点也是争议最大的是：针对能源和国防工业，设定了95%的单独预留限额。 需要提醒的是，此前该比例为100%。但需明确：95%的预留限额并非适用于所有从事能源或国防行业的企业，必须符合该决议中规定的类别和条件。
第四点——首次详细规定了保留决定的有效期限。 新规明确了具体时限及违反规定的后果。如果企业的配额已获官方批准上调，则该企业有10个工作日的时间通过“Diyu”平台办理新增员工配额的登记手续。若未能及时办理，配额增加的决定将失效。
第五，将认定企业为“关键行业”的标准进行了调整。具体领域包括：国防工业、能源、住房与公用事业、采矿与加工业、农业、零售业、 建筑、交通与物流、IT、银行业、医疗卫生与通信，以及应急救援服务。但现在，仅凭形式上隶属于特定领域已不足以自动获得该地位：必须通过可核查的指标来证实企业的关键性。
第六，规定了企业申请的审核时限。国家机关应在7个工作日内完成申请审核并将材料转交协调中心。协调中心将在一个月内制定建议。国家机关在收到建议后，应在3个工作日内作出决定。 作出决定的总时限可能超过一个月。
第七，针对捐助机构代表处及国际技术援助项目执行方（通常指赠款组织），明确了超过7名预留员工限额的处理程序。 此前规定，直接参与同一项目的员工比例不得超过50%，且通常不得超过7人。现在，预留人员数量可超过7人。
第八点——在关于确认无拖欠税款及统一社会保险费的准入标准中，新增了一项例外条款，即因国家及/或地方预算暂时中止或未支付款项而产生的欠款不计入其中。
第九点——新增了一类需纳入预留名单的负责人。即在依法授权履行审计活动专项监督职能的公共行政机构中担任负责人的人员。
第十，协调中心现可向国家机关提出建议，要求撤销将某企业认定为“至关重要”的决定。 执法机关的申请被列为审议此类问题的依据之一。但最终决定仍由授权的国家机关作出。也就是说，执法机关的申请本身并不意味着该企业的“关键企业”地位会自动终止。
押注战争而非外交
如果抛开具体修改清单，从更广阔的视角审视内阁的这项决议，有一点便显而易见： 当局显然押注于战争的延续，显然并不太相信外交前景，也不相信通过国际努力能迅速实现和平。 该文件的逻辑简单而务实：前线需要人手，因此国家甚至准备在最关键的领域削减预留名额。
不过，这并不意味着政府完全无视各方担忧和专家意见。与10月13日的草案相比——该草案中能源和国防行业的保留比例为85%， 而住房与公用事业领域为60%），最终将能源和国防工业的保留比例定为95%，这既可视为相较于最严苛方案的退让，也是一种妥协。 但问题在于，即便是95%，终究不是100%。对于本就处于极限运转状态的关键基础设施而言，哪怕仅流失几个百分点的合格专业人员，都可能造成不成比例的严重后果。
早在战争爆发前，公用事业企业中技术工种的员工缺口就已高达50%。能源和公用事业从业人员掌握着极其重要且专业化的技能，绝非一两周就能替代的。 他们的知识和经验是数十年积累而成的，而且许多此类工人的平均年龄目前已接近退休年龄。如果从100%保留95%，这些专业人员中就有人会收到征兵通知。 而这一切，最终都发生在冬季来临之际——此时电力系统和供热企业的负荷将激增一个数量级，而俄罗斯对能源设施的炮击却未曾停止。
住房与公用事业领域则面临着一个特殊问题。在10月13日的草案中，曾提议将公用事业企业的免征比例从75%下调至60%。 但在最终通过的第1328号决议中，住房与公用事业领域的具体数值并未直接出现在限额上调至95%的名单之中。这意味着，公用事业领域很可能仍将维持在基准百分比范围内，或归入其他单独界定的类别。 尽管政府强调，对于真正处于危急状态的企业不会有“根本性变化”，但在实践中，恰恰是住宅和公用事业领域可能成为最脆弱的环节。 新规可能会打乱为极其复杂的秋冬季做准备的工作，并导致关键基础设施瘫痪。希望这种局面能够避免。
专家
观点
军事专家、乌克兰安全局（SBU）退役上校奥列格·斯塔里科夫提醒道：没有后方的前线注定走向失败。这是战争的法则。后方越坚固，前线就越坚固。
“后方依赖于那些维持城市正常运转的企业。这包括住宅维护、供水、供电等。 如果这些企业没有能够100%保障公用事业正常运行的员工，后方起初会遇到问题，随后状况会恶化，最终将彻底崩溃。 这又让我们回到了第一点：后方越稳固，前线就越坚固。与国防工业生产相关的一切固然重要，但并非至关重要。 西方仍在向我们提供援助，主要生产设施已迁出乌克兰境外，由其他国家的公民在那里工作。而真正百分之百至关重要的，则是公用事业、医疗、社会保障等，”奥列格·斯塔里科夫指出。
这位专家还提醒了另一个重要问题：2026年的战争与此前所有年份都不同。 目前前线兵力稀疏。第一道防线上的兵力数量，比2022至2024年期间减少了数十倍，甚至上百倍。
“现有兵力足以完成任务。当前战线不是向外扩展，而是向纵深推进，因此乌克兰武装部队的大部分人员完全有能力保障现役部队的行动。那么，预备役兵力从何而来？我提出以下方案。 第一：必须取消对在国防部工作及服役人员的征召豁免。如果看看这些职位的任职者，那里尽是些25岁以上的‘小伙子’，他们被刻意庇护以逃避动员。 他们毫无用处。因此，我们需要对乌克兰国防部进行非军事化——顺便说一句，这也是法律的要求。 那些愿意服役的军人应转入乌克兰武装部队。最终要堵住这个供“有背景者”钻的空子。退伍军人事务部及其他各部委也应进行同样的审查。
归根结底，根据法律规定，执法机构的编制应依据全国人口数量确定。目前，据人口学家估算，乌克兰境内约剩2500万人。因此，必须据此重新核算内务部的编制。 并将所有“多余”的人员编入乌克兰武装部队。这样就能确保乌克兰武装部队达到完整的编制人数。所有部长、副部长——当然，如果是男性的话——也可以被派往那里。他们的职位完全可以由女性接任。 不过，议员们暂时还是不要动：毕竟他们是人民选出来的，”奥列格·斯塔里科夫认为。
总而言之，规定新征兵规则的内阁第1328号决议，是一份试图在两种相互排斥的需求之间保持平衡的文件：军队需要人手，而关键基础设施、企业及后方整体则需要专业人才。 政府选择了向双方做出让步的道路：一方面，为国防和能源行业保留了相对较高的限额；另一方面，加强了监管并缩小了滥用的空间。
但这种“折中”显得非常脆弱。对于能源和公用事业部门而言，在冬季来临之际，哪怕只有5%的人员流失都可能造成致命打击。 对企业而言，新的官僚程序意味着额外负担。而对整个社会来说，这又是一个信号，表明当局正在为一场旷日持久的战争做准备，实际上没有人真正相信和平谈判会成功。
新模式能否奏效——这将取决于供暖季的表现，以及协调中心能否在筛除“不合规”预留名额的同时，有效避免将真正需要的专业人员排除在外。 有一点可以肯定：第1328号决议并未为预订争议画上句号。 它只是开启了新一阶段：伴随着新规则、新风险和新挑战，当局将不得不面对这些挑战，而此时正值冬季，且预计敌方的打击将进一步加剧。
